Концепція реформування місцевого самоврядування: про що йдеться?

Завершується обговорення проекту Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Ухвалення Концепції означатиме старт реформи місцевого самоврядування, про яку неодноразово заявляв Президент України впродовж останніх двох років.

"У зв’язку з цим, звертаємо увагу Президента України, Верховної Ради України та Уряду на те, що запровадження Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні і законів «Про право територіальних громад на об‘єднання» та «Про співробітництво територіальних громад» може виявитися неефективним чи навіть неможливим у разі їх ухвалення у нинішніх редакціях, що є значно гіршими за попередні", - йдеться у заяві Національної платформи Форуму громадянського суспільства Східного Партнерства.

КОМЕНТАРІ: 

Ольга  Мірошник
, голова Фонду місцевої демократії, Харків: 



- Звичайно, кожен з нас не проти реформ. Особливо, коли реформи стосуються його повсякденного життя, зручності проживання, отримання послуг, умов навчання та виховання дітей.

Мета Концепції радує та не викликає заперечень: підвищення якості життя людини за рахунок створення ефективної системи управління, вдосконалення системи надання адміністративних та соціальних послуг. Суть реформи ще краща - передача повноважень на місця, посилення організаційної та фінансової самостійності територіальних громад, розмежування повноважень між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, удосконалення взаємодії між ними, розвиток місцевої демократії.

Але… На жаль, чим більше враховується пропозицій від «всенародного обговорення» Концепції, організованого владою, тим менше залишається в ній того, чого ми від неї чекаємо. Особливо хвилює те, що найважливіша складова реформи МС – система територіального устрою - в концепції так і не запропонована. Хоча в попередній редакції вона була досить детально прописана.

Прикро, але в остаточній редакції Концепції, запропонованої владою, не тільки відсутні вимоги до адміністративно-територіального устрою, але й не визначені базові повноваження органів місцевого самоврядування, не запропоновані підходи щодо розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади взагалі.

Нічого дивного, адже інтереси у держави і народу різні. Тому, якщо ключове питання Концепції, взаємовідносини між державною владою та місцевим самоврядуванням, чітко не визначити концептуально, децентралізації МС нам не бачити. Адже наразі основна проблема МС - надзвичайна централізація, закритість, непрозорість, недемократичність – громада немає практичної можливості впливати на прийняття рішень та бути розпорядником свого майна.

Хоча на словах процес демократизації йде повним ходом - Президент зробив безліч заяв і доручень відносно децентралізації влади, але на практиці Урядом і депутатами внесено десятки законопроектів, які забирають у місцевого самоврядування навіть ті повноваження, які у нього є.

У світі немає унікальних країн, практично всі устрої держав схожі один на одну. Тому що всі країни керуються логікою законів. Але, на жаль, логіка в нашій концепції не завжди присутня. Якщо ми не повернемо її і не визначимо цілісність реформи – ця концепція може пролежати в столах ще невизначений час.

До речі, про визначення термінів проведення реформи. Їх теж чомусь перенесли на невизначений термін, тому що ухвалення ключових законів, які потрібні для реформи МС перенесене на період з 2015 по 2020 роки.

А це надзвичайно важливі закони для громади: про місцевий референдум, місцеві ініціативи, проведення зборів за місцем проживання, громадські слухання.
То ж чи є потреба відкладати реформу? Думаю, що причин немає, її можна розпочинати хоч сьогодні, тим більше, що багато її складових не потребують внесення змін до Конституції. Тому ухвалення Концепції та негайний початок реформи – тільки так можна розпочати рух до перетворень та змінити ситуацію як на місцях, так і в державі в цілому.

Чекати недопустимо ще й тому, що органи місцевого самоврядування вже практично нічого не можуть і ні на що не впливають. Бюджети забираються в центр, а потім казначейства місяцями не виплачують громаді її же зароблені кошти. Бюджет громади через Мінфін – це не місцеве самоврядування і не місцева демократія. З цим потрібно покінчити якнайшвидше.

Володимир Купрій, Виконавчий директор Творчого центру ТЦК:


 
- Ситуація з Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади сумна. В урядових кабінетах в черговий раз її загальмували, посилаючись на її недосконалість. Справа в тому, що останній варіант Концепції реформування фактично не містив жодних натяків на реформи як такі. Тобто за правильними фразами про необхідність та актуальність цієї реформи була абсолютна порожнеча в конкретних діях та заходах. Всі дії переносилися на після 2015 рік, тобто після виборів. А це, фактично, вихолощувало реформу як таку. Про це, до речі, в своїх зверненнях та заявах нещодавно повідомили дві потужні мережі неурядових організацій: Громадянська платформа "Демократизація - самоорганізація - розвиток" та Національна платформа Форуму громадянського суспільства Східного Партнерства. 

Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади є однією з найскладніших реформ. Будь-яка влада, що розпочне її, наражається на електоральні втрати. Проте зволікання з такою реформою має ще більш трагічні наслідки. Згадана Концепція такої реформи була ухвалена попереднім урядом ще у 2009 році, однак нинішній уряд у 2011 році скасував як рішення про ухвалення самої Концепції, так і План заходів з її реалізації. У 2011-2012 роках було поновлено роботу над концепцією реформи.  Розроблена за участю широкого кола зацікавлених осіб, Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні станом на вересень 2012 року концептуально і за змістом принципово не відрізнялася від скасованої. Таким чином, у цей період фактично було досягнуто суспільного консенсусу щодо необхідності ухвалення Концепції, змісту головних її положень та строків запровадження реформи місцевого самоврядування. Однак у 2013 році проект Концепції із незрозумілих причин було ще раз спрямовано на «широке обговорення». А тепер взагалі доля Концепції не зрозуміла.

Юрій Ганущак, експерт з питань територіальної організації влади, народний депутат України 6 скликання:



- Реформа місцевого самоврядування передбачає децентралізацію влади, тобто створення повноцінного місцевого самоврядування, яке не підпорядковане виконавчій владі, а є окремим видом публічної влади і керується тільки законом.

Реформа передбачає три складові:
- Створення просторової основи публічної влади чи адміністративно-територіальна реформа;
- Реформування місцевого самоврядування;
- Реформування територіальних органів виконавчої влади.

Україна зіткнулась з глобальними викликами, які вимагають зміни системи управління на місцях. І український політикум починає усвідомлювати необхідність цих змін. Тому в 2009 році урядом була затверджена Концепція реформування місцевого самоврядування (Постанова № 900 від 29.07.09). На її виконання був затверджений План заходів (Постанова №1456 від 02.12.09). Концепція отримала схвальну оцінку експертів Ради Європи.

В 2010 році відбулась рецесія. Постанови про затвердження Концепції та плану заходів були скасовані. Верховною Радою України були внесені зміни в Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ», яким остаточно обмежено місцеве самоврядування у столиці: міський голова перестав очолювати виконавчий орган, в районах міста було скасовано районні ради і місцеві вибори в 2010 році в Києві не проходили.

Надалі дії влади набирають звичної для України форми мімікрії. На словах декларується напрям на децентралізацію влади, насправді продовжується жорстка централізація.

З однієї сторони, Мінрегіоном було підготовлено проект Закону «Про об‘єднання громад», який внесено на розгляд Верховної Ради України під №9590 від 14.12.2011, який хоча б надає можливість місцевим радам вирішувати питання адміністративно-територіального устрою. Але проект був відхилений парламентом – уряд реально не був зацікавлений в його прийнятті.

У Посланні Президента України до Верховної Ради України 2012 року передбачено окремий розділ 2.3. Децентралізація влади та розвиток місцевого самоврядування. У цьому розділі, фактично, визначена ідеологія реформи децентралізації, яка, значною мірою, відповідає ухваленій, а потім скасованій у 2012 році концепції реформи місцевого самоврядування в Україні. Неодноразові виступи Президента з питань реформи віднайшли відображення у Національному плані дій на 2011, 2012 та 2013 роки. Але і тут доручення щодо підготовки необхідного законодавчого регулювання реформи не були виконані.

У той же час, заходи по централізації управління запроваджуються жорстко і послідовно. Зокрема, місцеві ради втратили можливість регулювати містобудівну діяльність. Реєстрація прав нерухомого майна теж була передана до органів виконавчої влади. І навіть регулювання тарифів на комунальні послуги тепер фактично здійснюється державою.

Але неефективність такої надмірної централізації влади стає все більш очевидною. Яскравий приклад – сніговий колапс у Києві, де вирішення проблеми повністю управляється центральним урядом, і напротивагу - адекватні дії органів місцевого самоврядування протистояти стихії в інших містах. Рівень корупції в органах виконавчої влади, не контрольованих громадськістю, близький до тотального.

Необхідність здійснення реформи територіальної влади стає очевидною навіть для керівництва держави.

Тому в 2012 році була створена робоча група за участю українських та європейських експертів, відповідальних працівників Адміністрації Президента, асоціацій місцевого самоврядування, яка підготувала нову редакцію Концепції, що принципово не відрізнялась від прийнятої в 2009 році.

Проект Концепції був переданий Мінрегіону, який повинен був підготувати її до затвердження. Було організовано його обговорення в регіонах, яке проте, в більшості проходило формально, в радянських традиціях. Але, вцілому, органи місцевого самоврядування позитивно сприйняли головні ідеї реформи.

Остаточний текст проекту Концепції з’явився в серпні 2013 року і підготований у вигляді указу Президента, що створює кращі умови для її реалізації, оскільки реальна влада знаходиться саме в Президента, а не Кабінету Міністрів.

Плюси та мінуси Концепції.

Концепція складається з декількох розділів і за структурою подібно до редакцій 2009 та 2012 років. Перший розділ, в якому розглядаються проблеми та виклики, досить повно показує об’єктивну потребу у реформі.

Як і раніше, пропонується запровадження трирівневої системи адміністративно-територіального устрою
• базовий (адміністративно-територіальні одиниці – територіальні громади);
• районний (адміністративно-територіальні одиниці – райони);
• регіональний (адміністративно-територіальні одиниці – Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь);

Слабкість проекту виявляється вже в означенні базової адміністративно-територіальної одиниці. Це може бути тільки одне слово – громада, як це, наприклад, у Франції – комуна, Польщі – гміна, Великобританії, США – каунті.
Також, на відміну від попередніх версій, в проекті досить розмито вказуються критерії створення цих рівнів. Хоча часова доступність (20 хвилин для ургентної допомоги) і згадується, але не акцентується, що це умова створення базового рівня – громади. Якщо в попередніх редакціях вказувалось, що критерії створення району – вимоги до організації госпітального округу, то в остаточній редакції це випущено, що створює умови для політичних маніпуляцій. Також не наголошується, що регіональний рівень – області та АРК не підлягають змінам, що знову дає аргументи для торпедування реформи.

У Концепції залишилась вимога розмежування повноважень між виконавчою владою та самоврядуванням, але, чомусь, забуто про Київ та Севастополь, де ця проблема є особливо нагальною і проведення таких змін не потребує коректування Конституції. Така «забудькуватість» авторів може свідчити про імітацію реформи. Взагалі, з Концепції було вилучено більшість конкретних положень, які б недвозначно вказувало на шляхи майбутніх перетворень.

Так, щодо територіальних органів ЦОВВ відсутня вимога щодо їх формування відповідно до сітки адміністративно-територіального устрою, що створює можливість створення таких потворних утворень, як міжрайонні об’єднання, непідконтрольні з боку районних державних адміністрацій, що спостерігається і зараз.
Відсутні в Концепції критерії та умови передачі повноважень від держави до самоврядування, що створюватиме непевність у практичній реалізації при підготовці законодавчих актів.

Набагато слабшим, ніж у попередніх версіях виписані положення, які стосуються матеріально-фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Так, прямі міжбюджетні відносини між державою та новоствореними адміністративно-територіальними одиницями декларуються тільки щодо дотацій вирівнювання, а не всіх трансфертів, де суттєву роль відіграють субвенції на соціально-економічний розвиток. Помилковим, з огляду на теорію публічних фінансів, є надання права місцевому самоврядуванню визначення податкової бази. Випало з проекту положення про адміністрування місцевих податків власними фіскальними органами, а також прив’язка процедур закупівель до бюджетного процесу. Як і те, що плата за землю стає місцевим податком.

Досить сумнівними в Концепції є теза про втрату місцевими державними адміністрацій статусу органу загальної юрисдикції. Для координації діяльності територіальних органів виконавчої влади вони якраз і повинні залишатись органами, які представляють всю виконавчу владу, тобто є органами загальної юрисдикції.

За місцевими державними адміністраціями закріплюється право контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування з правом їх зупинення та одночасним зверненням до суду. Це, нібито, відповідає практиці в країнах ЄС. Однак лукавим є те, що забуто фіксування терміну, протягом якого може бути таке зупинення актів органів місцевого самоврядування - тільки 30 днів. Знову  використовується термін «законність» рішень, в той час, як в Конституції України та Європейській Хартії місцевого самоврядування вказується інше словосполучення - «відповідність законам та Конституції», а не всіх нормативних актів, таких, наприклад, як постанови уряду чи розпорядження міністерств.

І, найголовнішим недоліком Концепції видається встановлення дуже далеких термінів її реалізації. Практично всі суттєві етапи перенесено після 2015 року. Тобто, формування органів місцевого самоврядування на новій територіальній основі буде в кращому випадку в 2020 році. Об’єктивних умов для такого розтягнення в часі немає – проекти всіх законодавчих актів, моделювання нових адміністративно-територіальних одиниць давно напрацьовані, апробовані в регіонах і чекають розгляду урядом і парламентом. Очевидним є прив’язка термінів до проведення виборчих кампаній, які в Україні є перманентними. А це є яскравим підтвердженням того, що насправді влада не збирається здійснювати реформу, а тільки її імітує.


А що думаєте Ви? Коментуйте!

Увага! Копіювання доступне лише для зареєстрованих користувачів порталу ГУРТРеєстрація займає менше однієї хвилини. 

Share
Чи вважаєте цей матеріал корисним + Так 6  - Нi  

Коментарі

Ігор Абрам'юк   1866 днів тому   #  

Проблема з цією реформою, насправді, зачепить нас всіх! Бо не буде ладу в державі, допоки не буде розумної системи територіальної організації влади. Але нинішні очільники лишень вдають, що хочуть щось реформувати. Якщо відверто - дурять Європу перед Самітом. Важливо цій імітації не вірити, а вимагати реальних реформ! Це треба робити усім "Гуртом"! :-)

  •   Пiдписатися на новi
дмитрий иванов   971 день тому   #  

Цікаві приклади розвитку інших країн: «Скандинавський шлях: досвід реформ адміністративно-територіального устрою і місцевого самоврядування в Данії та Швеції»:

http://decentralization.gov.ua/pics/attachments/Scandinavian_way_book.pdf

#CommunityAmalgamation #Реформа #Громада

  •   Пiдписатися на новi
Омельченко Валерія   969 днів тому   #  

Дякуємо за інформацію, пане Дмитре! Розглядатимемо практики місцевого самоврядування у рамках нашого тематичного Місяця розвитку громад - https://www.gurt.org.ua/news/recent/31680/
Стежте за нашими новинами!

  •   Пiдписатися на новi
  •   Пiдписатися на новi

Мої активи

Нові можливості з ГУРТом!



 

Щоб розмістити свою новину, відкоментувати чи скопіювати потрібний текст, зареєструйтеся та на портал.