«Все началось весной, когда фракция единороссов в Петрозаводском горсовете, скажем так - вдруг стала продавливать изменения в Устав города с тем, чтобы отменить прямые выборы градоначальника…»
Вячеслав Глазычев, из публикаций серии «Заметки мистера Монблана», 2006г.

Устав Города звучит более понятно, чем Устав громады, но дело в том, что история этих градообразующих слов населением забыта. В XIII веке Устав города Магдебурга стал одной из основ для Магдебургского права, в котором определялся порядок торговли, избрания и деятельности городского самоуправления и другие важные для города моменты. В XIII–XVIII вв. это право распространилось в Украине, Польше, Белоруссии, Литве. В 1432 году его получил Луцк, а в 1494 году Киев. Магдебургское право – одна из наиболее известных систем городского права, которое даровалось городам сверху, т.е. королями, царем и т.п. Экономическая деятельность, имущественные права, общественно-политическая жизнь и сословное состояние горожан регулировались собственной городской, а не общегосударственной системой юридических норм.
Ещё более ранняя история Уставов также показывает особую роль этого документа, например Корчуланский Устав 1214 года, Хорватия, самый старый из Уставов далматинских городов, первый в Европе запрещает торговлю рабами. В далматинских уставах писалось об устройстве и управлении городскими органами, а действовали они вплоть до прихода французской власти в 1806 году.
На основе Магдебургского права в 1785 году в России была составлена Грамота на права и выгоды городам Российской империи. По этому праву мещане получали некоторые торговые привилегии и льготы по отправлению казенных повинностей и освобождались от подсудности воеводам и другим правительственным урядникам. Можно считать этот опыт первым в попытках унифицировать и внедрить законодательство о местном самоуправлении, на основе встречных инициатив верховной и местной властей. Такая правовая политика приводила к экономическому росту и благосостояния городов.
Об Уставе Керкинитиды сведений нет, но сохранился Устав Кафы (Феодосия) 1316 года и Устав для черноморских колоний 1449 года.
Так что в деле продвижения Устава громады Евпатории как бы нам не хотелось, мы не первые.
Проблема принятия Уставов территориальных общин, именуемых за рубежом и в России муниципальными кодексами, а также Уставами городов, что также применимо к настоящему случаю, является сложной и не до конца решенной по ряду причин.
Если вначале местное самоуправление рассматривалось как «ассоциация граждан», которая управлялась избранными депутатами и решала все вопросы на свое усмотрение и собственный риск, а граждане получали выгоду в виде муниципальных услуг: бесплатных школ, отремонтированных дорог, своевременно вывезенного мусора и т.п., то постепенно национальное законодательство органы самоуправления ввело в определенные рамки, предоставив им некоторые государственные полномочия («делегированные полномочия») и право принимать местные законы. Таким образом, можно утверждать, что сложилось законодательство о местном самоуправлении как подотрасль государственного (конституционного) законодательства, что выводит на повестку дня вопрос о его систематизации. Территориальная община определена как субъект права собственности. Из этого следует, что городская община в лице своего городского совета и его исполнительных органов является владельцем земли, жилого и нежилого фонда, школ, детских садов, коммунальных предприятий, транспорта и т.д. Тем самым самоуправление стало действующим лицом в системе хозяйствования, определяя правила и нормы на местном уровне. Став хозяйственником, город теперь может выступать в качестве покупателя и заказчика. Он приобретает и заказывает все необходимое для ведения городского хозяйства, стабильной работы коммунальных предприятий и обслуживания населения. Город, будучи распорядителем и предпринимателем, создает и ликвидирует коммунальные предприятия, заключает договоры с ними и другими предприятиями, ведет учет, распоряжается землей и имуществом в интересах городской общины и развития города. Став собственником, город является работодателем. Учителя, врачи, библиотекари, работники коммунальной службы и др. обслуживают население города каждый в своей сфере, получая зарплату из местного бюджета. Город – также исполнитель функций, которые государство передало для ведения представительному органу власти городской общины.
В свете начавшейся в Украине реформы жилищно-коммунального хозяйства большое значение приобретает роль местного самоуправления в организации ОСМД, что, также должно быть отражено в Уставе.
Правовой основой деятельности ОСМД является, прежде всего, Закон Украины «Об объединениях собственников многоквартирного дома» от 29 ноября 2001 года. Более детально вопросы деятельности ОСМД регулирует постановление Кабинета Министров Украины «О реализации Закона Украины «Об объединениях сособственников многоквартирного дома» № 1521 от 11 октября 2002 года (постановление КМУ № 1521).
Объединения являются альтернативой привычным для всех жилищно-эксплуатационным органам, осуществляющим управление жилым фондом. Однако если последние, в основном по причине недостаточного финансирования, не всегда в состоянии выполнять свои обязанности по обеспечению надлежащего содержания и эксплуатации жилого фонда, то ОСМД, благодаря финансированию самими собственниками необходимых мероприятий через систему различных взносов в большинстве случаев в состоянии достичь достойного уровня содержания многоквартирных домов. Это и является причиной, по которой создание ОСМД в настоящее время набирает темпы.
В этом отношении интерес представляет разнообразный мировой опыт создания и функционирования кондоминиумов. Так, 1 января 2007 года вошел в силу Закон «О городе Торонто» 2006 г. (City of Toronto Act, 2006), согласно которому городской совет получил право рассмотреть возможность утверждения системы регулирования многоквартирных жилых домов. Задачей такой системы является разработка комплекса норм и правил, которые помогли бы обеспечить эксплуатацию и обслуживание многоквартирных жилых домов на надлежащем уровне.
Актуальный для Евпатории кадровый вопрос, включая, в частности, привлечение молодежи к местному самоуправлению, также является за рубежом предметом содержания городских Уставов.
Город Сиэтл – осуществляет реализацию программы «Прими участие». По этим программам молодые люди в возрасте от 18 до 29 лет принимают участие в комитетах и комиссиях, внося вклад в процесс принятия решений, разрабатывают рекомендации и создают механизм взаимодействия жителей с властями города (Муниципальный кодекс Сиэтла, глава 3.51 (пилотная программа по вовлечению молодежи).
Округ Дуглас. Высший городской совет и территориальный комитет Дугласа принял соответствующее положение для обеспечения представительства молодежи. Возраст молодых людей для участия в этой программе – 9-й-10-й класс школы. Выбранные представители назначаются на должность на срок в 2 года. Этот первый шаг представляет возможность для молодежи развить лидерство, знакомясь со схемой работы местных властей и внося свои предложения.
В Уставах городов важнейшим аспектом является описание норм градостроительной политики.
В Газете «Евпаторийская здравница» №83, четверг, 6 мая 2004года была подана статья следующего содержания:
«На состоявшемся 28 апреля пленарном заседании 20-й сессии горсовета самыми шумными, как всегда, были вопросы по земле, но, пожалуй, наиболее важным был другой… Городской голова А.Даниленко постарался заострить на данном моменте внимание присутствующих. А момент был действительно исторический: Евпатория стала первым населённым пунктом Украины, где в Уставе громады отныне специально оговорено участие жителей в принятии важнейших решений по всем отраслям жизнедеятельности. Если развить эту тему дальше, то очень может статься, что в скором будущем особо шумные баталии на сессиях просто утратят смысл: решающим аргументом в распределении тех же земель под новую застройку станут, скажем, итоги общегородского референдума…» Кстати, тогда речь шла о работе с Уставом громады в рамках выполнения Проекта Европейского Союза «Экологическая информация, образование и информированность общественности, ННГ», координатором которой был Сергей Сухобойченко.
Но баталии вокруг евпаторийских застроек показывают, что нормы, заложенные в городском Уставе или не выполняются, или не востребованы населением.
Возможно это связано с постоянным переселением народов на полуострове, что не даёт сформироваться традициям. Исторически сложилось так, что в прежние времена урбанистика Европы, включая планирование мест обитания, формировалась в странах Средиземноморья, испытавших воздействие проблем хаотического развития поселений в связи с первой индустриальной революцией, возникла в первую очередь в Англии. Именно там опубликована Е. Говардом в 1898 году концепция целенаправленного формирования городских агломераций в природном окружении (город-сад) /
Это послужило основанием для принятия в ХХ столетии серий законов, относящихся к планированию границ поселений и городских территорий, в которых термин «планирование городов» приобрел официальный статус, дополненный впоследствии понятием «проектирование городов».
Ещё одним важнейшим незаслуженно остающимся в стороне участком деятельности городской общины и соответственно содержания городского Устава должны явиться вопросы, связанные с обеспечением безопасности жизнедеятельности населения, защиты его в случае техногенных аварий, природных катастроф, эпидемий и прочих чрезвычайных ситуаций. События последних лет показывают истинный размер этой грандиозной проблемы. Сегодня можно категорически утверждать, что общество не готово к эффективному реагированию на подобные случаи. Работа ведомств, в частности МЧС, далеко не безупречна, а главное, не обеспечивает серьезного, научного далеко идущего прогнозирования и возможного предупреждения. Техническая грамотность и готовность населения противостоять этим бедам находится на низком уровне. Медицинская помощь в таких нестандартных ситуациях не всегда своевременна и достаточна, о самопомощи говорить не приходится из-за медицинской малограмотности населения. Эти обстоятельства также заслуживают внимания со стороны городского Устава.
Понятие публичного интереса играет исключительную роль в самоуправлении как регулятора взаимодействий в городской общине. Если публичный интерес теряет свою функцию, сразу становится некому выполнять общественные программы и теряется возможность участия общественных организаций в разработке целевых программ развития Евпатории. Если исходить из признания необходимости становления реального самоуправления и изначального смысла местного самоуправления как права и реальной способности населения управлять собственными делами, то становится очевидным, что в такой постановке власть не должна работать на граждан, она должна лишь создавать условия, помогающие гражданам работать на себя.
Управление, в котором городская община - полноправный участник, а не только власть, должно строиться на следующих принципах, помогающих реализовать идею самоуправления и подлежащих отражению в Уставе:
- договорные отношения или нормативная упорядоченность в деятельности и взаимодействии структур власти и городской общины; именно принцип договорного подхода имеет фундаментальное значение;
- активное участие граждан в общинной деятельности и самоуправлении;
- открытость взаимоотношений;
- состязательность как способ выбора лучшего решения, урегулирования и разрешения конфликтов.
Прямые указания на предметы регулирования через Устав территориальной общины, которые содержатся в Законе, относятся к следующему:
- Порядок формирования и деятельности советов;
- Порядок проведения общих сборов граждан по месту проживания;
- Порядок внесения местной инициативы на рассмотрение представительного органа местного самоуправления;
- Порядок обнародования решений городского совета, принятого по вопросам, внесенным на его рассмотрение путем местной инициативы;
- Порядок организации и проведения общественных слушаний.
Устав территориальной громады города Евпатории содержит следующую структуру: Общая характеристика города, Правовая основа Устава, Организационно-правовая, материальная и финансовая основа местного самоуправления, Отношения органов местного самоуправления с предприятиями учреждениями и организациями, Общие положения формирования, функционирования системы местного самоуправления в городе, Формы участия граждан в местном самоуправлении, Местный референдум, Выборы депутатов городского совета и городского головы, Общие собрания граждан но месту жительства, Местные инициативы, Общественные слушания, общественное обсуждение, Участие в работе органов местного самоуправления и работе на избираемых должностях местного самоуправления, Взаимодействия органов местного самоуправления с объединениями граждан, Другие формы участия граждан членов территориальной громады города Евпатории в осуществлении местного самоуправления, Система органов самоорганизации населения, Порядок формирования органов самоорганизации, Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед территориальной громадой, Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами, Герб и флаг города.
Подводя первые итоги аналитического исследования Устава территориальной громады города Евпатории с точки зрения отображения в нём права на участие граждан в местном самоуправлении можно сказать, что Устав Евпатории предусматривает участие граждан в жизни города. Далее мы дадим обзор реального участия граждан в местном самоуправлении.

Исследования проводятся в рамках Проекта «Громадські слухання – громада у керма» и выполняется при финансовой поддержке программы Польской Помощи Министерства Иностранных Дел Польши в 2010 году и Национального фонда демократии США при информационной поддержке еженедельника «Обозрение Крымских Дел».

Остаётся добавить, что многие представители органов местного самоуправления давно пользуются возможностью, которая предоставляется Уставом города. В Ялте отдельный сайт посвящён разработке Устава. «Я считаю, что в рекреационном городе рекламы быть не должно, но закон этого не позволит. А вот если мы это пропишем в Уставе, то, наверное (говорю наверное, потому что еще будет юридическая экспертиза), мы сможем избавить город от такой наружной рекламы», - Сергей Брайко городской голова Ялты, лучший городской голова по итогам ХІІ общенациональной программы «Человек года».

В статье использованы материалы научно-практического семинара «О практике программного управления устойчивым развитием городов на примере Джанкоя и Севастополя»,
Сайт Устав территориальной громады Ялта http://ustav-yalta.org/
Сайт Устав города Москвы в Википедии
Сайт города Торонто http://www.toronto.ca/mayor_miller/torontoact.htm

Материал подготовили Юрий Довгань – председатель ОО «Крымский общественный союз защиты прав жителей многоквартирных домов и общежитий» - руководитель проекта,
Сергей Сухобойченко - эксперт-аналитик ОО «Евпаторийский центр регионального развития».