Інвестиційно привабливі міста означають наповнений міський бюджет, здорове довкілля, легітимність влади. Як цього досягнути? Для початку — відкрити доступ до генеральних планів.

Продаж нерухомості та землі, що знаходяться у власності громади, часто сприймається негативно. Та мало хто знає, що доходи від продажу землі мають зараховуватися виключно до бюджетів розвитку - на розвиток туризму, реставрацію будівель, здійснення капітальних проектів будівництва.

Тобто в ідеалі місцева громада має вигравати від ефективно функціонуючого та прозорого ринку землі. Створення такого ринку мають займатися органи місцевого самоврядування.

Попри те, що повноваження цих органів дуже переплітаються з виконанням делегованих функцій держави, одна сфера однозначно підвладна виключно міським радам — управління рухомим і нерухомим майном, а також природними ресурсами громади.

Українське законодавство наділяє місцеві ради та їх виконавчі органи виключним правом на замовлення проектів, організацію громадських обговорень і затвердження містобудівної документації. Стаття 143 Конституції України зазначає: “Органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання». ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить до завдань ОМС вирішення питань планування та соціально-економічного і культурного розвитку місцевих громад.

За останні роки суттєво зменшилася частка доходів від продажу нерухомого майна в структурі доходів місцевих бюджетів України: Доходи від продажу нерухомого капіталу у 2006 році складали 8,4% від загального доходу місцевих бюджетів, але у 2011 році частка доходів від продажу нерухомого капіталу впала до рівня 2,4% (дані проекту «Посилення місцевих фінансів», що реалізується за фінансової підтримки США з міжнародного розвитку).

Про що свідчить ця тенденція? Про те, що нерозпроданого лишилося замало? Про те, що місцеві влади намагаються утриматися від розпродажу в час світової економічної кризи? Чи про те, що інвестори не зацікавлені купувати запропоноване?

В теорії, міські ради мають погоджувати чи відхиляти капітальні бізнес-проекти з огляду на генеральний план міста. Також, у теорії, зацікавлені представники громадськості мають мати можливість порівнювати запланований розвиток міста із реальним.

“Будівельні скандали не сходитимуть зі шпальт видань доти, доки місцева політична кон’юнктура і прийняття рішень під її тиском не будуть поставлені під контроль сильною місцевою громадою та врегульовані відповідним планом розвитку”, - каже Анатолій Близнюк, Міністр регіонального розвитку, будівництва й житлово-комунального господарства України.

На практиці, на жаль, такого нема. В 2009-2011 роках Східноукраїнський центр громадських ініціатив провів моніторинг доступності генеральних планів міст. Жодна зі 196 міських рад, до яких Центр надсилав запити на текстову й картографічну складові генпланів, копій цих документів не надала. Це означає, що генеральні плани не відіграють важливої ролі в громаді. Також це означає, що з боку громадян немає контролю планування розвитку міста й реалізації запланованого, а для інвесторів така ситуація означає непробивну стіну бюрократії й корупції.

Генплани

Генеральний план є нормативно правовим актом органу місцевого самоврядування. Цей документ містить загальні правила господарської діяльності, розраховані на тривалий час, близько 20 років. Більшість інформації з генпланів прямо чи опосередковано вливає на прийняття управлінських рішень в економічній сфері.

Інформація генерального плану в системі соціально-економічної інформації, що використовується при виборі напрямків інвестування

Можна сказати, що прийняттям Генерального плану орган місцевого самоврядування втручається до звичайного ходу подій, який має відбуватися на основі ринкової конкуренції.

Вважається, що приводом для державного втручання в економіку є усунення вад, так званих неспроможностей ринку. Генеральний план міста має безпосередній вплив на три основні такі неспроможності.

Проблема зовнішніх ефектів у сфері містобудування насамперед пов’язана з ціною. Наприклад, купівля нерухомості чи інвестиція в бізнес у несприятливому з екологічної точки зору місті означає для приватної особи чи інвестора сплату фактично більшої ціни, ніж за договором купівлі-продажу.

В радянські часи, така неспроможність вирішувалась адміністративно: бюджетоутворюючі підприємства в містах були одночасно й джерелами негативних зовнішніх ефектів, і їх споживачами. На теперішньому етапі частіше трапляється інша ситуація. Інвестори, особливо в містах з єдиним бюджетоутворюючим підприємством, відмовляються від соціальних зобов’язань, не вирішують екологічних проблем, і це призводить до спаду інтересу в інших інвесторів. Комплексність, стратегічність і науковість Генерального плану має мінімізувати такі явища.

Проблема інформаційної асиметрії прямо пов’язана з проблемою зовнішніх ефектів. Вона полягає в тому, що місцева влада та місцевий бізнес можуть мати більше інформації про реальні умови й вимоги щодо містобудування, про наявність земельних ділянок, ніж зовнішній інвестор. Тобто, розподіл інформації між «зовнішніми» та «внутрішніми» інвесторами буде асиметричний. Внаслідок цього необізнаний інвестор може зробити помилкову інвестицію, що призведе до її втрати, або навіть загрожуватиме банкрутством для самого інвестора. Відповідно, в повному обсязі доступна всім зацікавленим інформація з генеральних планів має усунути такий ризик.

Проблему суспільних благ генеральний план вирішує через планування доріг, шкіл, парків, місць спільного відпочинку.

Оскільки генеральний план має ознаки регуляторного акту, він має проходити процедуру прийняття у відповідності до законодавства про регуляторну діяльність. Тобто, бути оприлюдненими, пройти обговорення, яке супроводжується аналізом регуляторного впливу, згодом має відбутися відстеження цього впливу.

Крім цього, генплан як регуляторний акт має відповідати ст.4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», тобто бути доцільним.

Інвестори

Відомо, що основним аргументом для інвестора при прийнятті рішення про кладення коштів є рівень окупності капіталу й рівень ризиків. 

Саме генеральний план є основним джерелом такої інформації в сфері ринку житла та нерухомості. Цей документ містить інформацію про демографічні, соціальні й економічні показники стану розвитку місцевої громади — вони зумовлюють попит, а також щодо перспективи майбутніх капітальних проектів і територіальні напрямки розширення міста - ці дані дають можливість спрогнозувати як попит, так і пропозицію.

У 2005 році консалтингова компанія, що на замовлення Міжнародного Валютного Фонду та Всесвітнього банку консультує уряди країн світу щодо покращення інвестиційного клімату в Україні, визначила аспекти ринку землі, які найбільше цікавлять приватних інвесторів. Серед них доступ до ринку землі, гарантії права власності на отриману землю, вимоги до використання землі та рівне ставлення до конкурентів. Відповіді на всі ці питання містяться в Генеральному плані міста. Проте інвесторам ці відповіді недоступні. 

Закон 

Через рік після прийняття ЗУ “Про регулювання містобудівної діяльності” видно: покращень попередньої проблемної ситуації ні для інвесторів, ні для громад не відбулося. Адже більшість українських міст не мають затверджених актуальних генеральних планів. Наприклад, із 24 обласних центрів України, станом на липень 2011 року, лише 15 мають розроблені та прийняті генеральні плани. Відповідно, в містах, де генеральних планів не існує, виділення земель для містобудівних потреб відбувається на основі містобудівних обґрунтувань. Це спричиняє безсистемний хаотичний розвиток міста без розгляду довгострокових екологічних, економічних і соціальних наслідків — тобто, генплан не втручається в проблему суспільних благ. 

Відсутність генеральних планів у містах також спричиняє корупцію як наслідок інформаційної асиметрії: інформація щодо потенційних бізнес-можливостей у місті доступна лише окремому колу осіб - органам місцевого самоврядування та їх виконавчим органам. Відповідно, ці дані або використовуються лише депутатами та посадовцями у власних інтересах, або стають предметом закритого торгу у відносинах із потенційними інвесторами.

У містах, де генеральні плани прийняті, частковий або навіть повний їхній зміст генеральних планів має гриф «Для службового користування». Відповідно, потенційні інвестори не можуть скористатися інформацією генеральних планів. Це повністю нівелює роль основного містобудівного документу й, знову ж, породжує корупцію. 

Наприклад, згідно з наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства «Про затвердження Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст» від 7 липня 2011 року, міська рада може відмовити майбутньому забудовнику у видачі необхідної документації через невідповідність його намірів із положеннями містобудівної документації. Оскільки Генплани українських міст є документами для службового користування, яким чином забудовник може узгодити свої плани з планом розвитку населеного пункту?

Інтернет

Особливо дивним є обмеження доступу громадян до карт генеральних планів на тлі доступності геопросторових даних в Інтернеті й на порталах органів державної влади деяких країн.

Всесвітній банк, наприклад, одним зі шляхів до підвищення якості публічних послуг, покращення економічного розвитку, створення додаткових робочих місць вважає використання новітніх Інтернет-технологій.

Так у Танзанії група студентів поблизу одного з найбільших міст країни, Дар-Ес-Салам, зібрала за допомогою GPS-пристьроїв інформацію про школи, лікарні, громадські вбиральні й сміттєзвалища. Зібрана інформація допоможе місцевим посадовцям проаналізувати потреби місцевої громади під час планування майбутніх капітальних проектів будівництва й зекономить кошти з бюджету на такий аналіз.

У Сполучених Штатах громадяни можуть вільно отримати доступ до карт генеральних планів, інформацію про власників житлових будинків і розмір сплаченого податку на нерухомість, створювати електронні карти для власних потреб на основі вільно доступних карт штатів, міст, шкільних округів. Ця інформація може бути завантажена з порталу Американського бюро з перепису населення, що знаходиться в структурі Американської Торгівельної Палати.

Легітимність

Відкритість генеральних планів - це питання легітимності влади. Загальний сприятливий клімат у громаді, а також довіра до органів місцевого самоврядування, визнання їх рішень правильними, обґрунтованими, тобто, такими, які треба виконувати, підтримує легітимність органів влади.

У демократичному суспільстві процес набуття легітимності органами влади розпочинається під час чесних та прозорих виборів. Однак легітимність потрібно вміти втримати. Процес її утримання – це обговорення з громадськістю поточних проблем у суспільстві, обговорення можливих шляхів їх вирішення та запрошення громадськості до реалізації обраного шляху.

Тестом на легітимність влади є планування розвитку територій. Політичний простір, захищений парканом, внутрішніми військами, стінами адміністративних будівель і грифами обмеженого доступу на документах суперечить ідеї легітимності.

Нема потреби слідкувати за статтями в пресі чи повідомленнями в соцмережах, щоби зробити висновок: діяльність органів влади в сфері розвитку міст часто суперечить інтересам міських жителів. Зміна призначення земельної ділянки змінює вартість власності. Бізнес-активність у сфері розваг погіршує безпеку житлових кварталів. Екологічно небезпечне виробництв збільшує витрати містян на здоров’я, зменшує працездатність дорослих і погіршує розумовий розвиток дітей. Випадки подібних рішень ілюструють обгрунтованість невдоволення містян.

Генеральні плани не дають прямої відповіді на всі питання нерухомості й власності, однак дають можливість спрогнозувати вартість землі та нерухомості у різних районах міста на найближче десятиліття, підрахувати можливі вигоди й збитки для інвесторів, а значить — і для громади.

Ця стаття створена в рамках проекту «Через доступ до генеральних планів – до містобудування без корупції», який реалізує Східноукраїнський центр громадських ініціатив за фінансової підтримки програми «Верховенство права» Міжнародного Фонду «Відродження».

Автори: Юлія Ращупкіна, Вадим Штефан