Через правову колізію, яка загострилася у 2020 році, органи місцевої влади не можуть забезпечити закупівлю послуг надання безоплатної правової допомоги для жителів громад. Острах зробити помилку та відсутність інформації щодо інших механізмів фактично призупинили цей процес у нинішньому році. Лише одиниці почали звертатися за роз’ясненням до Міністерства юстиції України. Мережа правового розвитку (МПР) ініціювала дослідження проблеми, аби знайти ефективні інструменти її розв’язання. За результатами вдалося зробити різнобічний аналіз цієї проблеми і запропонувати конкретні й практичні шляхи її вирішення.

Все це знайшло відображення у  експертному звіті щодо спрощення та впорядкування доступу громадян до безоплатної первинної правової допомоги. Про те, як практично можна використати інформацію в звіті та що вдалося дослідити, ми запитали провідного автора звіту Олександра Шатковського, незалежного експерта із публічних закупівель.

МПР: Пане Олександре, розкажіть про проблему, яку Ви досліджували.

Олександр Шатковський: Органи місцевого самоврядування завдяки нещоданій реформі децентралізації активно долучаються донадання сервісу безоплатної первинної правової допомоги (БППД) для своїх жителів, залучаючи юридичних осіб приватного права. Вони зіткнулися із колізією в законодавсті про надання такого роду правової допомоги і законодавством про публічні закупівлі.

Довідково:

Безоплатна первинна правова допомога включає:

– надання правової інформації

– надання консультацій і роз’яснень з правових питань

– складення заяв, скарг та інших документів правового характеру (крім документів процесуального характеру)

– надання допомоги в забезпеченні доступу особи до вторинної правової допомоги та медіації

Довідково:

Юридичні особи приватного права – всі юридичні особи (в т.ч. громадські організації), які засновані не державою або територіальними громадами

Прийнятий у 2012 році наказ Мін’юсту – це свого роду правила відбору юридичних осіб приватного права, які мають надавати правову допомогу на замовлення органів місцевої влади. Проте у 2020 році набрала чинності нова редакція закону про публічні закупівлі, яка встановила новий нижній мінімальний поріг, починаючи із якого будь-які публічні кошти мають проходити через процедуру публічних закупівель – це 50 тис.  грн. Виходить практична колізія: до 50 тис. грн місцева влада може керуватися відповідним наказом Мін’юсту, який передбачає свій конкурсний порядок відмінний від того, що є в законодавстві про публічні закупівлі. Від 50 тис. грн в повній мірі діє законодавство про публічні закупівлі.

Місцева влада почала запитувати – чи так це і якщо так, то яким чином організувати процес публічних закупівель від 50 тис. грн. Очевидно, що для забезпечення безоплатної первинної правової допомоги місцева влада передбачатиме більше 50 тис. грн. 

У звіті ми спробували дати відповіді на ці два питання. На перше ствердну відповідь знайшли дуже швидко. 

Друге питання потребувало дещо глибшого вивчення. Відповідь на нього розклали на декілька аспектів: як саме  визначати предмет закупівлі; які процедури закупівлі можуть бути визначені; чи є можливість розподілити потребу відповідної територіальної громади на декілька років, для того, щоб зробити це більш комфортним, з точки зору менеджменту, управління наданням такої безоплатної допомоги.

МПР: Давайте поговоримо про запропоновані рішення. Чи є хороші приклади, де вони використовуються і наскільки є ефективними?

Олександр Шатковський: У звіті ми виділили чотири блоки проблем і так само сформулювали напрями для їхнього усунення. 

Перший блок стосується питання: що робити зараз. В нас наявна колізія, яким чином її можна вирішити, не чекаючи внесення змін до законодавства? Ми вважаємо, що проставити крапки над «ї» допомагає розуміння проблеми і ясне бачення того, як її вирішувати. Ми запропонували підготувати спільне роз’яснення Міністерства юстиції, яке є уповноваженим органом із питань надання безоплатної правової допомоги, і Міністерства економіки – уповноваженого органу із питань закупівель. Рекомендації і зміст звіту можуть стати основою такого роз’яснення.

Друга проблема стосується організації процесу закупівель. Ми проаналізували, як визначається предмет закупівель. Звернули увагу на те, яким чином відбувається механізм бюджетного фінансування оплати таких послуг. І в тому разі, коли річна вартість забезпечення безоплатної первинної правової допомоги перевищуватиме 200 тис. грн – межа для якої потрібно проводити тендерні процедури – запропонували для полегшення роботи місцевої влади зразкову тендерну документацію (у тому числі можливі кваліфікаційні вимоги) і зразок рамкової угоди. 

Рамкова угода – це особливий інструмент, який успішно використовується із 2019 року для нетипових закупівель в різних сферах, зокрема, охорони здоров’я, оцінки майна, тощо. Комбінація напрацьованого зразка тендерної документації і зразка рамкової угоди, на нашу думку, можуть допомогти органам місцевого самоврядування ефективно і якісно організувати процес закупівель.

Ми також розглянули в перспективі використання електронних каталогів. Це теж новий інструмент, який використовується в системі Prozorro, так званий Prozorro Market, для швидкого придбання товарів. Знаю, що в Уряді й Міністерстві економіки обговорюють можливість поширити цей інструмент і на придбання послуг. Для цього треба внести зміни в закон про закупівлі, які теж запропоновані в цьому звіті. 

Третя проблема стосується якості послуг безоплатної правової допомоги. Існування стандартів якості послуг потрібна аби і замовники послуг (органи місцевої влади) і їх надавачі (юридичні особи приватного права), і отримувачі (громадяни) однаково розуміли, про що йдеться. Ми звертаємо увагу на необхідність розроблення стандартів якості первинної правової допомоги. Це допоможе і при здійсненні закупівель, адже дозволить кваліфіковано й швидко готувати технічну специфікацію, вимоги до предмету закупівель, до надавачів послуг, уніфікувати договори. Також це – логічне продовження роботи, яку вже почало Міністерство юстиції, в свій час затвердивши стандарти вторинної правової допомоги. В мене склалося враження, що там ще є місце і пазлик, який підійде – запровадити аналогічні стандарти і для первинної правової допомоги. 

Завершуючи наш блок рекомендацій, ми підготували проєкти змін в два закони – це закон про закупівлі і безоплатну правову допомогу, а також і в наказ Міністерства юстиції стосовно впорядкування і усунення наявної колізії.

Звичайно, всі ці чотири групи рекомендацій мають бути обговорені, осмислені. Для цього власне має бути проведена змістовна дискусія із залученням усіх стейкхолдерів, суб’єктів, які є замовниками, надавачами та отримувачами послуг безоплатної первинної правової допомоги. 

МПР: Якщо спрогнозувати ризики, які можуть перешкодити функціонуванню системи безоплатної первинної правової допомоги після усунення колізії та впровадження стандартів, що ще може піти не так?

Олександр Шатковський: Спадає на думку два моменти. Перший – це рівень обізнаності громадян про наявність такого сервісу. Вони мають розуміти, про що йдеться, що це досить серйозний інструмент допомоги в реалізації їхніх прав у спілкуванні із державою, юридичними особами і т. д. Другий – наскільки у нас достатня кількість суб’єктів, які спроможні надавати таку допомогу. Можливо доцільно провести аналіз того, наскільки інфраструктурно розвинена ця сфера: чи достатня кількість фахівців у органах місцевого самоврядування, скільки у нас є спеціалізованих комунальних установ і чи доцільно їх створювати. Чи можливо тут є простір для кооперації між сусідніми територіальними громадами. Чи достатньо у нас є адвокатів або адвокатських об’єднань (особливо у віддалених районах), юридичних осіб приватного права, яким цікава ця сфера роботи і які готові  надавати послуги належної якості, брати участь у тендерах. Ринок теж треба підготувати. 

МПР: Які Ви бачите переваги та недоліки використання рамкових угод для органів місцевого самоврядування при закупівлі послуг БППД? Як це пов’язано із середньостроковим бюджетним плануванням?

Олександр Шатковський: Переваги та недоліки рамкових угод – універсальні й стосуються не лише органів місцевого самоврядування. 

Перевагою угоди є її тривалість. Звичайний договір закупівлі укладається на рік, а рамкова угода може тривати до чотирьох років. Також в межах цієї довготривалої взаємодії укладається мультиугода і, відповідно, у одного чи кількох замовників завжди є можливість мати запасного підрядника, не витрачаючи час на проведення повторної процедури закупівель. Є можливість обирати із пулу вже попередньо відібраних постачальників, чи надавачів послуг (провайдерів) і робити це швидко. Рамкові угоди – це про укрупнення обсягів і об’єднання потреб. Наприклад, замовниками безоплатної первинної правової допомоги можуть бути декілька сусідніх територіальних громад. Для прикладу, три громади замість трьох тендерів проводять один. І отримують пул спроможних надавачів послуг чи провайдерів, які будуть надавати послуги вже згідно із договорами для кожної територіальної громади окремо. Це зручно – таке об’єднання економить час, гроші й зменшує відповідну можливість помилок. Три тендери – це в три рази більший ризик отримати скаргу, мати проблеми із контролюючими органами.

Недоліком є те, що непропорційно багато рамкових угод може певним чином сегментувати ринок, створювати обмеження конкуренції і переваги тим, хто виграли тендер. Хоча наразі, видається, що в масштабах всього українського ринку, ця проблема неактуальна. Також є ризик в тому, що замовник, маючи рамкову угоду, не зобов’язаний викуповувати весь обсяг послуг чи товарів. Тут діє система по заявленій потребі. В контексті середньострокового бюджетного планування, яке розраховане на три роки, рамкова угода – це зручно, дозволяє розподіляти бюджет, формалізувати безоплатну правову допомогу, розуміти, хто її надаватиме, яким чином це буде зроблено. Провівши відкриті торги із укладенням рамкових угоди на три роки, ми просто накладаємо механіку закупівель на бюджетне планування. Тобто на три роки місцеве самоврядування забуває про цю проблему. Далі вже йде рутинне виконання угоди. 

В 2021 році ХХІ століття практика простих рішень) – непродуктивна. Прості рішення можуть працювати лише у короткій перспективі. Цим звітом хотів проілюструвати, що коли є проблема, її треба розглянути зі всіх сторін і не шукати дуже простих шляхів. Я до того, що можливо хтось скаже, «давайте зробимо виняток і не будемо морочитися із якимись інструментами закупівель і усуненням колізій». В цивілізованих країнах так не працює.

PS. Вже  понад 30 організацій громадянського суспільства та органи місцевого самоврядування закликають владу почути голос громади та невідкладно зробити конкретні кроки для розв’язання проблеми. Подробиці – у проєкті спільної заяви, яка відкрита для приєднання.

Ознайомитись із текстом заяви

Підтримати заяву

Авторка: Галина Колесник, менеджерка з комунікацій Мережі правового розвитку.