26 листопада, в ході круглого столу Одеська обласна організація ВГО «Комітет виборців України» розповіла про результати моніторингу фінансування виборчих кампаній кандидатів у мери Одеси та Ізмаїла.

Одеська обласна організація ВГО «Комітет виборців України» від офіційного старту виборчого процесу (5.09.2015) і до дня голосування (25.10.2015) здійснювала моніторинг фінансування виборчих кампаній кандидатів у мери двох міст: Одеси та Ізмаїла. В Одесі відстежувалися виборчі кампанії Геннадія Труханова, Олександра Боровика, Едуарда Гурвіца, Сергія Ківалова та Світлани Фабрикант. В Ізмаїлі - Андрія Абрамченка, Івана Папушенка і Дмитра Шидерева. У рамках моніторингу відстежувалися можливі витрати кандидатів на зовнішню рекламу, друк агітаційних плакатів, рекламу на телебаченні і в газетах, організацію агітаційних заходів, а також діяльність з ознаками зловживання адміністративними ресурсами і підкупу виборців.

Результати моніторингу демонструють, що учасники виборчого процесу не схильні належним чином декларувати свої витрати на виборчі кампанії, а в окремих випадках, навіть враховуючи локальний контекст місцевих виборів, витрати фінансових ресурсів кандидатів можуть бути значними. Крім того, результати моніторингу наочно демонструють недосконалість окремих норм виборчого законодавства, які не сприяють встановленню культури прозорості політичних фінансів у виборчому процесі.

1. Згідно з результатами моніторингу, в Одесі найбільші витрати на зовнішню агітацію продемонстрували Олександр Боровик (більше 161 тис.грн.) і Світлана Фабрикант (близько 130 тис.грн.). Передвиборні плакати поширювали Олександр Боровик, Едуард Гурвіц, а також Сергій Ківалов, але витрати на цей вид агітації не були значними: Олександр Боровик - близько 10 тис.грн., Едуард Гурвіц - приблизно 4 тис.грн., Сергій Ківалов - близько трьох тис . грн.
На медіа-рекламу найбільші витрати продемонстрував Геннадій Труханов (більше 800 тис.грн.). Сергій Ківалов - більше 64 тис.грн., Едуард Гурвіц - більш 31 тис.грн., Світлана Фабрикант - більше 30 тис.грн. Значні витрати на агітаційні заходи, ймовірно, понесла Світлана Фабрикант (близько 700 тис.грн). Олександр Боровик, навпаки, за даними моніторингу, не поніс значних витрат на даний вид агітації (близько 5 тис.грн.).

В Ізмаїлі витрати на передвиборну кампанію були зафіксовані з боку одного кандидата - Андрія Абрамченка. Кандидат, згідно з результатами моніторингу, витратив приблизно однакові суми на зовнішню рекламу (близько 14 тис.грн.) І на ТБ-рекламу (близько 15 тис.грн.).

2. Моніторингом були зафіксовані і випадки зловживання адміністративними ресурсами з боку кандидатів. Так, офіційні заходи Одеської міської ради, що проходили у вересні за участю кандидата Геннадія Труханова, мали ознаки агітації; витрати на деякі міські цільові програми, що фінансуються з міського бюджету, були збільшені в передвиборний період, у той час, як витрати на частину інших програм були, навпаки, скорочені, а в політичній рекламі, оформленій в стилістиці партії «Довіряй Ділам», активно використовувалися міські цільові програми, що фінансуються з міського бюджету. Крім того, у виборчій кампанії Олександра Боровика активну участь брав голова Одеської обласної державної адміністрації Міхеїл Саакашвілі. Тим не менш, всі зазначені випадки за формальними ознаками чинного законодавства про вибори не були порушеннями, а, отже, щоб уникнути таких зловживань надалі, вимагають належного врегулювання.

3. Водночас, діяльність кандидатів у мери або здійснювана від їхнього імені, з ознаками підкупу виборців, зафіксована не була.

4. Однак, у виборчих кампаніях практично всіх кандидатів (крім Дмитра Шидерева та Івана Папушенка, які кампанії взагалі не вели), були зафіксовані ознаки порушень порядку фінансування чи неналежного декларування своїх витрат на виборчі кампанії. Моніторинг засвідчив недостатньо сумлінне ставлення територіальних виборчих комісій, а також правоохоронних органів до дотримання кандидатами порядку фінансування виборчих кампаній, що тільки сприяло недбалому ставленню до декларування своїх витрат на вибори з боку кандидатів.

Так, агітація Світлани Фабрикант (зовнішня реклама) і Геннадія Труханова (медійна реклама) була запущена до офіційної реєстрації кандидатів, а на частині зовнішньої агітації та / або друкованої продукції Олександра Боровика, Світлани Фабрикант, Едуарда Гурвіца та Сергія Ківалова монітори організації не змогли виявити вихідних даних.

Крім того, при порівнянні результатів моніторингу, а також інформації, поданої у фінальних фінансових звітах розпорядниками виборчих фондів кандидатів, виявився ряд невідповідностей. Зокрема, витрати низки кандидатів на медійну рекламу на телеканалах, які були об’єктом моніторингу, згідно з даними фінансових звітів кандидатів, значно нижчі, ніж свідчать результати моніторингу. Занижені витрати в порівнянні з результатами моніторингу вказали у своїх фінансових звітах щодо реклами на телебаченні Геннадій Труханов, Сергій Ківалов, Едуард Гурвіц, Андрій Абрамченко. У деяких кандидатів взагалі не були задекларовані витрати на розміщення зовнішньої реклами (Геннадій Труханов, Сергій Ківалов, Андрій Абрамченко). У Світлани Фабрикант не задекларовано витрати на організацію агітаційних заходів.

Окремою проблемою в аспекті фінансування виборчих кампаній є випуск в ЗМІ так званої «джинси», тобто матеріалів, які не є політичною рекламою і не містять відповідного маркування, але, тим не менш, спрямовані на формування позитивного образу кандидата. Такі матеріали або були оплачені не з коштів виборчих фондів, або випущені в ЗМІ, кінцевими власниками яких можуть бути безпосередньо кандидати.

Таким чином, незважаючи на певні вдосконалення процедур у чинному законодавстві про місцеві вибори, які дозволяють відслідковувати чистоту фінансування виборчих кампаній кандидатів, як мінімум, частина грошових коштів, витрачених кандидатами, як і раніше, залишилася неоприлюдненою для виборців.

Одеська обласна організація «Комітету виборців України» за результатами моніторингу приходить до наступних висновків:

1. Найбільш поширені серед кандидатів у мери методи агітації - розміщення зовнішньої реклами, а також реклами в засобах масової інформації. Зазначені методи використовували всі кандидати, охоплені моніторингом в Одесі (Геннадій Труханов, Олександр Боровик, Едуард Гурвіц, Сергій Ківалов, Світлана Фабрикант), а також єдиний кандидат з трьох, який вів виборчу кампанію в Ізмаїлі (Андрій Абрамченко).

Проведення агітаційних заходів було менш популярним у кандидатів в мери. Зустрічі з виборцями організовували тільки Андрій Абрамченко (Ізмаїл), а також Олександр Боровик (Одеса). Світлана Фабрикант (Одеса) організовувала концерти естрадних виконавців, що виступали на її підтримку.

Чинним законодавством України про місцеві вибори встановлено порядок здійснення фінансування агітації кандидатів і партій, а також порядок звітності про фінансування виборчих кампаній.

Відповідно до встановленого порядку будь-яка друкована агітаційна продукція, реклама в засобах масової інформації, а також публічні заходи (концерти, змагання, виставки тощо), організовані на підтримку кандидатів, мають бути профінансовані з виборчих фондів кандидатів.

Також законодавством встановлено вимогу про надання проміжних (в ході виборчої кампанії) та фінальних звітів (після дня голосування) про витрачання коштів виборчих фондів кандидатів. У фінансових звітах кандидатів, серед іншого, повинна бути надана повна інформація про кожен платіж, здійснений з виборчого фонду.

Тим не менш, результати моніторингу свідчать про те, що у фінансових звітах кандидатів частина інформації може бути не відображена, а, отже, деякі витрати на виборчі кампанії могли бути не оплачені з виборчих фондів кандидатів. Крім того, реклама окремих кандидатів розміщувалася ще до офіційної реєстрації відповідною виборчою комісією, а, отже, не була оплачена з виборчого фонду, який може бути створений тільки після реєстрації кандидата.

Зокрема, зовнішня реклама Світлани Фабрикант розміщувалася ще до подачі останньою документів для реєстрації в якості кандидата на посаду Одеського міського голови. Чинним законодавством про вибори встановлено заборону на агітацію до реєстрації кандидатів відповідними територіальними виборчими комісіями. Водночас визначення агітації, яке дає закон про місцеві вибори, дозволяє відносити таку активність кандидатів до політичної реклами, яка не є агітацією. Відповідно, зазначені поняття вимагають конкретизації і подальшого встановлення механізмів розміщення політичної реклами в передвиборний період і до офіційної реєстрації, а також встановлення порядку фінансування таких заходів і відповідної звітності.

2. Частина зовнішньої реклами кандидатів, на якій були відсутні вихідні дані, також могла бути не оплачена з виборчих фондів кандидатів. Тим не менш, порушники не зустріли належного реагування ні з боку правоохоронних органів, ні з боку територіальних виборчих комісій, на які обов’язок щодо контролю за дотриманням кандидатами порядку здійснення агітації покладено законом. Утім, є підстави припускати, що наявність таких повноважень у територіальних виборчих комісій могла стати підставою для неналежного контролю за здійсненням агітації з боку правоохоронних органів. А виходячи з неефективності роботи територіальних виборчих комісій в даному напрямку, що наочно демонструють результати моніторингу, а також враховуючи наявність аналогічної функції і відповідних компетенцій у правоохоронних органів, обґрунтованим виглядає виключення з повноважень територіальних виборчих комісій функції контролю за здійсненням агітації кандидатами і партіями.

3. Порівняння поданих кандидатами звітів про використання коштів виборчих фондів з результатами моніторингу вказує на те, що низка кандидатів взагалі не показали у своїх звітах інформацію про витрачання коштів на розміщення зовнішньої політичної реклами, хоча зовнішня реклама таких кандидатів у ході виборчої кампанії розміщувалася . Однак у рамках чинного законодавства агітація кандидатів у мери, яких висунули політичні партії, могла бути оплачена з виборчих фондів відповідних партій. Втім, відокремити витрати на кампанії кандидатів у мери від витрат партій в такому випадку неможливо. Більш того, в умовах відсутності у політичних суб’єктів волі до належного декларування своїх витрат на виборчі кампанії, така норма може бути використана для приховування витрат кандидатів. Тому, для розмежувань витрат на виборчі кампанії кандидатів у мери від партійних витрат на виборчі кампанії, потрібно відмовитися від дозволу такої можливості в законі.

4. Медійна реклама кандидатів залишається одним з найбільш дорогих способів здійснення передвиборної агітації. Тим не менш, загальні проблеми розвитку медіа-сфери знайшли своє відображення в рамках використання ЗМІ для ведення передвиборних кампаній кандидатами. По-перше, як на телебаченні, так і в газетах розміщувалися матеріали про кандидатів у мери Ізмаїла та Одеси з ознаками «замовлення». Такі матеріали могли бути оплачені кандидатами для створення свого позитивного образу, проте, очевидно, їх випуск не був профінансований з виборчих фондів. По-друге, порівняння фінансових звітів кандидатів, а також результатів моніторингу продемонструвало невідповідності у витратах кандидатів на розміщення політичної реклами на тих телеканалах, опосередкованими власниками яких їх вважають. І якщо проблема розміщення «замовних» матеріалів навряд чи піддається законодавчому регулюванню, а залежить, скоріше, від дотримання ЗМІ етичних норм своєї роботи, то в питанні «непрозорості» кінцевих власників медіа потрібна якнайшвидша імплементація нещодавно прийнятих змін до законодавства щодо забезпечення прозорості власності засобів масової інформації та реалізації принципів державної політики у сфері телебачення і радіомовлення.

Нарешті, ненормоване розміщення політичної реклами в ЗМІ, що представляє для кандидатів істотні витрати, проте не несе ніякої змістовної інформації для виборців, потребує обмеження, як мінімум, з метою подальшого підвищення якості змістовної частини виборчих кампаній.

5. Підстави для припущень про неналежне декларування витрат на виборчі кампанії є і відносно проведення окремими кандидатами агітаційних заходів в рамках своїх кампаній. Зокрема, у фінансовому звіті кандидата Світлани Фабрикант (Одеса) була відсутня інформація про організацію виступів естрадних виконавців на її підтримку. У той же час такі послуги з боку артистів могли бути надані на благодійних засадах. Тому, щоб уникнути приховування кандидатами витрат на свої виборчі кампанії, будь-які товари, роботи і послуги, які надаються їм з боку фізичних та юридичних осіб на благодійних підставах, також повинні бути належним чином відображені в їх фінансових звітах, що, у свою чергу, вимагає внесення відповідних змін до чинного законодавства про вибори.
6. Виявлена в результаті моніторингу проблема неналежного декларування кандидатами витрат на свої виборчі кампанії серед іншого може бути пов’язана і з відсутністю належної компетентності територіальних виборчих комісій здійснювати аналіз змісту звітів кандидатів про використання своїх виборчих фондів. Тим не менше, проблема достовірності інформації, що подається кандидатами, є вкрай актуальною у зв’язку з необхідністю подальших розслідувань та застосування санкцій до порушників з боку правоохоронних органів. Тому, для належного виконання функції аналізу змісту фінансових звітів кандидатів з боку територіальних виборчих комісій потрібна організація відповідного інструктування членів територіальних виборчих комісій.

7. У результаті моніторингу виявилася й проблема зловживання кандидатами наявними в їх розпорядженні адміністративними ресурсами. Зокрема, в Одесі офіційні заходи Одеської міської ради використовувались для здійснення агітації чинним мером міста, у виборчій кампанії іншого кандидата брав активну участь голова обласної державної адміністрації. Крім того, до бюджету міста вносилися зміни в передвиборний період, в рамках яких було збільшено видатки на міські програми, цільовими групами яких є соціально незахищені групи населення. Відповідно, щоб уникнути зловживань з боку кандидатів, необхідне введення додаткових обмежень, враховуючи те, що вже встановлених обмежень виявилося недостатньо (законом участь державних службовців в агітації за кандидатів обмежена неробочим часом, а для кандидатів, що є державними службовцями, обмеження взагалі відсутні). Тому в якості додаткових обмежень для державних службовців-кандидатів могла б виступити вимога йти у відпустку на період виборчої кампанії, а також повна заборона на участь чиновників в агітації за кандидатів у разі, якщо такі також не йдуть у відпустку на період виборчої кампанії.

8. Діяльність кандидатів на посаду Одеського та Ізмаїльського міських голів, або здійснювана від їхнього імені, що має ознаки підкупу виборців, не була зафіксована.

Повна версія звіту ТУТ

Проект реалізується за технічної допомоги Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) за рахунок коштів, виділених Агентством з міжнародного розвитку (USAID) та Урядом Канади. Інформація в цьому звіті не відображає погляди IFES, USAID та Уряду Канади.