Однією з ключових реформ, які зараз впроваджуються в Україні, є реформа з децентралізації влади. Фактично реформується територіальна організація влади та адміністративно-територіальний устрій держави. Про труднощі реформи, проблеми та перспективи розвитку об’єднаних територіальних громад (ОТГ) ГУРТ поспілкувався із директором з розвитку Асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація об’єднаних територіальних громад» Ігорем Абрам'юком.

- Пане Ігорю, розкажіть, будь ласка, яка мета Асоціації об'єднаних територіальних громад» і як до неї можна приєднатися.

- Асоціація створена для захисту інтересів ОТГ як на національному, так і на регіональному рівнях, а також для надання послуг громадам-членам асоціації. Місцеве самоврядування може створити лише одну систему – асоціацію, об’єднуючись за горизонтальним, а не за вертикальним принципом. Через свою асоціацію органи самоврядування спілкуються з державою як система з системою – відстоювати інтереси таким чином простіше й ефективніше. Членами нашої асоціації можуть бути тільки органи місцевого самоврядування (міські/селищні/сільські ради) об’єднаних територіальних громад. Щоб вступити в асоціацію, місцева рада має прийняти відповідне рішення на своїй сесії. Вступ затверджується правлінням асоціації.

- Часто людям на місцях не вистачає знань і кадрів для розвитку ОТГ. Як можна вирішити цю проблему?

- Зараз це чи не найбільша проблема. Впровадження будь-яких реформ потребує нових знань і навиків. Не винятком є і реформа з децентралізації влади, що фундаментально й дуже серйозно змінює систему врядування на регіональному рівні. Державні органи, які інституційно забезпечують реформу, теж не завжди діють кваліфіковано. Саме тому часто на районному рівні органи влади, замість того, щоб допомагати впровадженню реформи, гальмують її, не завжди до кінця розуміючи політику реформи. Тобто спроможності бракує всюди. З метою підвищення спроможності ОМС асоціація надає громадам навчальні й консультаційні послуги.

- Чи є конфлікти між ОТГ та обласними/районними адміністраціями? Їх часто звинувачують у відкритому супротиві реформі децентралізації влади.

- Між ОТГ та органами влади дуже часто трапляються конфлікти. Насправді кожна реформа – це перерозподіл впливів і ресурсів. Держава, починаючи з уряду та закінчуючи райдержадміністраціями, звикла, що повноваження й ресурси були в її руках. Тому передача влади і фінансів громадам не може бути безболісною, оскільки хтось втрачає при цьому впливи, ресурси, владу, можливість керувати ситуацією на місцях. Насамперед це стосується районного рівня, бо якщо облдержадміністрація не входить у прямі протиріччя з органами ОТГ, то на нижчому рівні вони виникають. Відомо, що в новому територіальному устрої районів у їхньому теперішньому вигляді не буде. Швидше за все, відбудеться укрупнення районів – їх залишиться по 3-4 на область. Районна номенклатура відчуває, що її влада та впливи зникають. Найпрогресивніші голови райдержадміністрацій вже пішли на вибори й стали головами ОТГ. Замість того, щоб противитися процесу, вони його очолюють. Але у вертикалі влади завжди є слабкі люди, не спроможні самостійно урядувати. Такі голови райдержадміністрацій заважають децентралізації, бо вони розуміють, що не мають шансів очолити новостворені ОТГ. Вони намагаються, попри все, зберегти можливості, які їм надає теперішня посада, продовжити таку собі «конвульсію» перед смертю.

- Якщо районні органи влади протидіють створенню громади, то як жителі можуть подолати цей супротив?

- Поки люди добровільно не прийняли рішення про об’єднання, об’єднання немає. Я не буду називати район, але мали можливість спостерігати випадок, коли голова райдержадміністрації, щоб уникнути створення ОТГ, об’їхав села і «переконав» жителів не створювати громаду. Якщо місцева рада не прийняла рішення про створення ОТГ, то жителям немає куди звернутися. Шлях один – продовжувати дискусію, намагатися вплинути на чиновників, які гальмують процес. Інший варіант – завершувати етап добровільного об’єднання і переходити до наступного – адміністративного об’єднання тих, хто не зміг або не захотів об’єднатися добровільно. Але для цього потрібно внести зміни до законодавства, і ці зміни, я переконаний, вже не за горами.

Насправді єдиних ліків від перешкоджання з боку районних органів влади немає. Коли асоціація зіштовхується з конфліктом між ОТГ і владою, ми прислухаємося до бажання наших членів у конкретному районі і намагаємося відстоювати їхні інтереси в дискусії з органом виконавчої влади.

На мою думку, держава не може дозволити собі проведення місцевих виборів 2020 року в такій неоднорідній системі, коли існують ОТГ поряд із теперішніми районами. До 2020 року Україна має стати державною об’єднаних територіальних громад. В основному, всі, хто мав добру волю, вже об’єдналися. Тому держава, уряд та Верховна Рада, мусять виконати свою конституційну місію і об’єднати решту – для цього у них є всі необхідні повноваження.

- Яка Ваша думка щодо затягування ЦВК виборів в ОТГ наприкінці цього року? Що спричинило цю ситуацію?

- Новий склад ЦВК прийняв рішення щодо проведення 23 грудня 2018 року перших виборів у 125 ОТГ. Ми були однією з низки організацій, які зверталися до ЦВК із заявами про те, що це абсолютно штучна перепона. Однак найкращими «ліками» виявилася зміна складу ЦВК.

На мою думку, серед політиків вищого ешелону було бажання спертися на стару вертикаль перед президентськими та парламентськими виборами, щоб використати адмінресурс. Але такий погляд відстав від життя, оскільки центр політичних впливів уже перемістився в громади, а вплив голови райдержадміністрації в районі почасти (в електоральному сенсі) йде в мінус, а не в плюс. Спиратися на стару систему я б не радив нікому з політиків. Зараз на місцевому рівні найбільший електоральний вплив має голова ОТГ.

- Які найбільші здобутки та недоліки реформи децентралізації в Україні?

- Недоліки пов’язані насамперед із непослідовністю у реформуванні, але це має дуже просте пояснення: кожен умовний депутат розуміє, що, голосуючи за децентралізацію, він випускає зі своїх рук владу й впливи. Тому я б не говорив про недоліки. Для подальшого просування реформи, на мою думку, потрібно голосувати за зміни до Конституції, які б привели систему врядування у відповідність до концепції реформи. Обласні державні адміністрації потрібно реформувати у представництва центральної влади в областях. Держава не повинна зберігати стару вертикаль «область-район»: у нових районах мають бути лише префектури, які матимуть контрольну функцію з боку держави, а не керуватимуть регіонами. Громада межуватиме з громадою – між ними не буде території, яка нікому не належить. В областях буде обласна рада та виконком обласної ради, які займатимуться політикою розвитку регіону – для цього потрібні зміни до Конституції. Відповідний законопроект є в парламенті, але оскільки складовою змін було питання окупованих територій, зміни так і не пройшли. На мою думку, за них голосуватимуть вже у новому парламенті. Щоб продовжити реформу без змін до Конституції, необхідно приймати законопроект про засади адміністративно-територіального устрою, що, в свою чергу, дозволить реформувати райони. Зараз слід позбуватися цієї ланки, яка найбільше гальмує реформи. Необхідно приймати закон про службу в органах місцевого самоврядування, щоби місцеві ради могли наймати та утримувати кваліфіковані кадри. Треба реформувати територіальне планування, оскільки зараз парадоксальна ситуація, коли частиною земель ОТГ розпоряджається Держгеокадастр.

- У чому, на Вашу думку, полягає основне значення проведення децентралізації?

- Ми часто вживаємо термін «децентралізація», але всі повинні розуміти, що насправді відбувається реформа державно-територіального устрою, змінюється зміст і система врядування на територіях. Децентралізація – це просто передання повноважень від центральних органів влади до органів самоврядування, але в нас змінюється і сама конфігурація влади. На зміну сільським та селищним радам, які, по суті, ніколи не були органами самоврядування, приходять органи самоврядування ОТГ, що мають повноваження, відповідальність, ресурси й можуть реально управляти територіями. Як висловився свого часу голова нашої Асоціації, Новоукраїнський міський голова Олександр Корінний: «Ми нарешті відчули себе владою».

- Які головні проблеми для розвитку ОТГ?

- Коли центральна влада передає ресурси й повноваження на місця, вона постійно намагається недодати ресурсів. Але за Конституцією повноваження можуть передаватися лише разом із ресурсами. Натомість, в нас децентралізуються функції, але не завжди відповідно децентралізуються ресурси. Інша проблема в тому, що новостворені громади мають брак спроможності.

Крім того, держава мусить бути послідовнішою у виконанні своїх фінансових зобов’язань щодо підтримки реформ. Ми зараз дискутуємо стосовно проекту держбюджету на 2019 рік, бо там замалий розмір субвенцій на ОТГ – 2,1 млрд. грн., а мало бути, як мінімум, 4,5 млрд. грн. Натомість депутати вже внесли до другого читання пропозицію щодо субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій у розмірі 4,5 млрд. грн., прагнучи фактично відібрати у самоврядування частину державних ресурсів, аби розпоряджатися ними на власний розсуд.

- Яка роль бюджетів участі у зміцненні місцевого самоврядування й посиленні кооперації всередині громади?

- Роль бюджетів участі полягає в ширшому залученні громадян до впливу на розвиток громади. Інструмент сам по собі ефективний, але впроваджується по-різному. Інколи ресурси бюджету участі можуть стати платою тій чи іншій частині громади за лояльність до місцевої влади. Але це чудовий метод залучення громадян до місцевих справ. Легко бути в опозиції, коли ти лише критикуєш. Коли ж ти починаєш брати участь у місцевих справах, розумієш ті обмеження і рамки, в яких знаходяться органи місцевого самоврядування. Внаслідок цього опозиційність стає конструктивнішою. Найуспішніші громади – ті, які здатні мобілізовувати ресурси мешканців. А щоб люди вкладалися, вони повинні розуміти, що гроші громади витрачаються ефективно.

Асоціація органів місцевого самоврядування «Асоціація об’єднаних територіальних громад» утворена в листопаді 2016 року. За два роки Асоціація вже об’єднала на добровільних засадах понад 220 органів місцевого самоврядування ОТГ і постійно продовжує поповнюватися новими членами. На національному рівні Асоціація ОТГ є єдиною асоціацією, яка складається тільки з органів місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громад та відстоює винятково їхні інтереси.

Асоціація пропонує своїм  членам Асоціації доступ до широкого спектру послуг та можливостей, серед яких: експертно-консультаційна підтримка, співробітництво з міжнародними організаціями, навчальні та інформаційні заходи, обмін досвідом за принципом «рівний-рівному». На базі Асоціації діють тематичні та секторальні платформи, утворені з метою моніторингу актуальних проблем управління у визначеній сфері, вивчення кращих практик, надання консультативних послуг членам Асоціації, вироблення узгоджених пропозицій до Уряду та Верховної Ради щодо формування та реалізації національної політики.