Відоме з психології і ні в кого не викликає сумнівів твердження, що трудова діяльність є провідною для дорослої людини. Саме тому в сфері соціального захисту та реабілітації інвалідів так багато уваги приділяється проблемі їхньої зайнятості. На щастя, цю проблему вже перестали розуміти виключно в контексті працевлаштування, адже очевидно, що воно (працевлаштування) є обов’язковим, але далеко не єдиним елементом зайнятості, певним кроком на шляху професійної та соціальної самореалізації людини з особливими потребами здоров’я.

На жаль, в суспільстві ще досить сильні стереотипи ототожнення понять «інвалідність» та «непрацездатність». Однак в чинному законодавстві України термін «інвалідність» визначається виключно як медична характеристика, наявність якої призводить до порушення соціальних функцій, серед яких однією з найважливіших, безумовно, є здатність до професійної діяльності. Міжнародне законодавство, зокрема підписана нашою державою Конвенція Генеральної Асамблеї ООН про права інвалідів, дає більш ліберальне і, на нашу думку, більш точне трактування цього терміну, згідно з яким інвалідність є стійкими розладами функцій організму, що при зіткненні з певними бар’єрами може призвести до порушення соціальних функцій людини. Тобто, порушення цих функцій відбувається не саме собою, а лише за умови наявності певних бар’єрів. Причому, навіть за цієї умови, порушення соціальних функцій може відбутися, а може й не відбутися, якщо, наприклад, людина достатньо реабілітована, користується певними засобами подолання цих бар’єрів і т.п.

Законом «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» запроваджено досить цікаву та, на перший погляд, дієву систему вирішення проблеми зайнятості інвалідів, яка з одного боку має стимулювати роботодавців до створення на підприємствах робочих місць для їхнього працевлаштування, а з іншого – забезпечувати значні надходження до держбюджету на різноманітні заходи реабілітації. Звичайно, що одним з найголовніших елементів цієї реабілітації є сприяння зайнятості, підготовка до професійної діяльності і т.і. Таким чином, обидва ці елементи згаданої системи є взаємопов’язаними та взаємозалежними, але спочатку пропонуємо розглянути систему більш детально. Вищезгаданим законом для підприємств, установ, організацій, фізичних осіб, які використовують найману працю, установлюється норматив робочих місць для працевлаштування інвалідів ( так звані „квоти”) у розмірі чотирьох відсотків середньої чисельності штатних працівників облікового складу за рік, а якщо працює від 8 до 25 осіб, - у кількості одного робочого місця.

Роботодавці, в яких за основним місцем роботи працює 8 і більше осіб, реєструються у відділеннях Фонду соціального захисту інвалідів України і щороку подають звіт про зайнятість та працевлаштування інвалідів. Керівники у разі незабезпечення виконання нормативів робочих місць, неподання Фонду звіту несуть відповідальність у встановленому законом порядку. Роботодавці, які не виконують норматив, щороку сплачують Фонду адміністративно-господарські санкції в розмірі середньої річної заробітної плати на відповідному підприємстві за кожне робоче місце, призначене для працевлаштування інваліда і не зайняте інвалідом. Для роботодавців, у яких працює від 8 до 15 осіб, розмір санкцій визначається в розмірі половини середньої річної заробітної плати на відповідному підприємстві. Ці положення не поширюються на підприємства, установи і організації, що повністю утримуються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів. Тобто, якщо на підприємстві працює 100 осіб, підприємство не фінансується з державного бюджету, а середня заробітна плата становить 1000 грривень, роботодавець має взяти на роботу чотирьох інвалідів, а якщо цього не зробить – після закінчення року сплатити адміністративно-господарські санкції у розмірі 48 000 гривень.

Фонд соціального захисту інвалідів на початку року, наступного за звітним, приймає звіти та штрафні санкції від роботодавців. Далі впродовж року проводить постійні перевірки для виявлення підприємств, що не подали звіти та не виконують норматив, а також стягує відповідні адміністративно-господарські санкції. Суми санкцій, що надійшли таким чином до держбюджету, використовуються Фондом на фінансування заходів з різних напрямків реабілітації інвалідів, надання роботодавцям цільових позик та дотацій для створення робочих місць для інвалідів, їхнє професійне навчання, засоби реабілітації та інші подібні заходи. Дана система не є чимось новим у світовій практиці, її використовують багато країн, в тому числі членів ЄС. Сума надходжень до бюджету, що потім має бути використана на соціальний захист інвалідів, в такій системі зворотно пропорційна кількості працевлаштованих інвалідів: чим більше інвалідів працевлаштовано – тим менше держава отримує коштів на їхню реабілітацію від роботодавців у вигляді штрафів, і навпаки.. Це є логічним, адже працююча людина багато в чому може самостійно задовольняти свої потреби і є великою мірою реабілітованою та потребує меншої або не потребує зовсім допомоги від держави. І чим більше в країні непрацюючих інвалідів, тим більше держава має витрачати коштів на їхню реабілітацію. Яким же чином описана вище система функціонує в нашій державі? В Україні у 2007 році працювало близько 19,3 млн. громадян. З них в небюджетній сфері, на підприємствах з чисельністю більше 8 осіб (на яких норматив не поширюється) - приблизно 14 млн. Таким чином, відповідно до вищевказаного закону, на підприємствах України мало бути створено більше 560 тис. робочих місць для працевлаштування інвалідів (14 млн. х 4%) Працювало інвалідів (дані Міністерства праці та соціальної політики) - 390 тис осіб, Не зайнятих робочих місць, відтак, 170 тис. (мінімум!) Середня заробітна плата у 2007 році складала 1351 грн. Таким чином, відповідно законодавства, роботодавці повинні були у 2007 році сплатити штрафні санкції за невиконання нормативу з працевлаштування інвалідів на загальну суму приблизно 2 млрд. 756 млн. грн. (170 тис. робочих місць по нормативу, на яких не працевлаштовано інвалідів х 1351 грн. середньої зарплати х 12 місяців). У Держбюджеті на 2007 рік було заплановано лише 150 млн. грн. надходжень до Фонду соціального захисту інвалідів (формується виключно за рахунок відповідних штрафних санкцій), отримано Фондом 167,4 млн. грн. На 2008 рік у бюджеті закладено 167,8 млн. грн. надходжень до Фонду. Підсумовуючи вищенаведені розрахунки, можна стверджувати, що держава отримує на відповідні потреби мінімум в 16,5 разів менше коштів, ніж має отримувати, бо закладена законодавством система стимулювання роботодавців до працевлаштування інвалідів працює з вкрай низькою результативністю. В результаті в економічній сфері відбуваються такі явища, як значні недонадходження до держбюджету коштів, передбачених на заходи реабілітації та сприяння зайнятості інвалідів. Через низьку вмотивованість роботодавці не працевлаштовують інвалідів і ті не можуть заробляти собі на пристойне життя. Фонд соціального захисту інвалідів незадовільно фінансує заходи реабілітації та сприяння зайнятості інвалідів. Виникають нерівні конкурентні умови між тими підприємствами, які сплачують штрафи, і тими, які уникають сплати через додаткове опосередковане навантаження на фонд оплати праці у перших і відсутність такого навантаження у других. Негативними наслідками в соціальній сфері є збільшення кількості безробітних, а відтак – соціально дезадаптованих інвалідів, їхня залежність від держави, що приводить до посилення патерналізму. Каральний характер стимулювання роботодавців до працевлаштування інвалідів посилює негативні соціальні стереотипи щодо людей з особливими потребами здоров’я. Створюються умови для розвитку корупції в цій сфері. Чому так відбувається? Фонд не може охопити своїми перевірками усіх роботодавців та стягнути з них штрафні санкції, багато роботодавців це розуміють і не виконують нормативи. Деякі підприємства працевлаштовують інвалідів фіктивно, використовуючи механізм, що отримав у народі визначення “оренди трудових книжок”, звітують про виконання нормативу й не сплачують штрафи, розуміючи, що у Фонду немає можливості перевірити якість усіх створених робочих місць. Також розроблено і все ширше використовуються схеми ухилення від сплати штрафних санкцій через оскарження їх нарахування в суді. Є багато прецедентів, а опис таких схем неважко знайти в Інтернеті. Крім того, тисячі інвалідів не можуть знайти собі роботу, а сотні підприємств раді були б, але не можуть знайти інвалідів для працевлаштування та виконання нормативу через брак інформації. Доступну та зручну послугу, яка задовольнила б потреби і перших і других, міг би запровадити Фонд соцзахисту інвалідів, але у нього нема на це ані фінансових, ані адміністративних ресурсів, бо останні повністю спрямовані на проведення перевірок. Однією з найголовніших причин низької результативності описуваної системи, на нашу думку, є недосконалість механізмів контролю з боку держави за дотриманням роботодавцями законодавства у сфері зайнятості інвалідів. Якщо не буде вжито адекватних заходів для вдосконалення таких механізмів, можна прогнозувати поглиблення проблемної ситуації в майбутньому до повного нівелювання стимулюючих механізмів: роботодавці зовсім перестануть виконувати нормативи й платити за це штрафи. Крім того, у разі прийняття закону “Про систему збору та обліку єдиного соціального внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування”, проект якого наразі знаходиться на розгляді Верховної Ради, виникне ситуація, коли абсолютно до всіх “соціальних” фондів, окрім Фонду соціального захисту інвалідів, роботодавці будуть подавати єдиний звіт. Описана вище проблема певним чином знизить корисність даного закону та викличе хвилю незадоволень у роботодавців із закликами відмінити квотування робочих місць для працевлаштування інвалідів. Те ж саме стосується проекту закону “Про єдиний соціальний податок”, але ймовірність його прийняття нам видається більш сумнівною. Необхідне посилення контролю може викликати нову хвилю спротиву з боку впливових роботодавців та їхніх лобістів, закиди про ніби-то неліберальну природу подібного стимулювання роботодавців до створення робочих місць для працевлаштування інвалідів, посилення податкового навантаження, тощо. З іншого боку, за неможливості відміни системи нормативів робочих місць, підприємці мають бути зацікавлені в її лібералізації, більшій прозорості та обов’язковості для всіх, що є доцільним з точки зору рівної конкуренції. Якщо полегшити процес пошуку працівника з інвалідністю та створення для нього робочого місця, підприємство не буде зобов’язане платити штрафні санкції, а розвиток потенціалу працівника з особливими потребами здоров’я в перспективі може зробити його цінним фахівцем, який обходиться порівняно з іншими “дешевше”, адже крім того, що “закриває квоту”, нарахування на фонд оплати праці за нього сплачується на рівні 4%, а не близько 40%, як за людину без інвалідності. Ми пропонуємо два шляхи вирішення проблеми, що склалася, дещо схожі, але концептуально різні. 1. Вище було наведено висновок що однією з найголовніших причин низької результативності описуваної системи є недосконалість механізмів контролю з боку держави за дотриманням роботодавцями законодавства у сфері зайнятості інвалідів. Такий контроль відбувається, як було сказано, за рахунок двох інструментів: звітів роботодавців і перевірок. Дані цих звітів і перевірок дають певний масив інформації, аналізуючи який Фонд має змогу накладати штрафні санкції на порушників, і таким чином стимулювати роботодавців до сумлінного виконання відповідних положень законодавства. В той же час, є декілька «соціальних» фондів, не зареєструвавшись в яких суб’єкт господарювання, що використовує найману працю, ніяким чином не зможе здійснювати свою діяльність.

Ці фонди отримують майже сто відсотків відповідної інформації від роботодавців, а тих, хто не подає звіти легко вираховують та карають. Тому першим шляхом вирішення описаної вище проблеми пропонується об’єднання звітності до Фонду соціального захисту інвалідів зі звітністю до одного з фондів - Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності або Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття. (Порівнявши форми звітів до цих фондів, ви побачите, що вони багато в чому дублюються). Структура, що отримала такі звіти, передає дані з них до Фонду соціального захисту інвалідів. Завдяки цьому Фонд соціального захисту інвалідів отримає незрівнянно більший масив інформації майже від усіх роботодавців. На основі такої звітності без проведення перевірок легко зможе встановлювати: - чи реєструвався даний роботодавець у відділеннях Фонду, - чи виконує норматив створення робочих місць, та - чи сплачує штрафні санкції за невиконання такого нормативу, наскільки це робить правильно. Також без проведення перевірок, на основі отриманої інформації може накладати штрафні санкції на порушників. Перевірки ж спрямувати на встановлення якості створених робочих місць та правдивості відомостей про їх створення, від чого буде зменшуватись таке явище, як фіктивне працевлаштування. Необхідно також передбачити внесення доповнень до проекту (або вже чинного закону) про єдиний соціальний внесок з метою включення звітності перед Фондом соціального захисту інвалідів до звіту по єдиному соціальному внеску.

У разі прийняття альтернативного проекту – Закону “Про єдиний соціальний податок”, об’єднання звіту до Фонду соціального захисту інвалідів зі звітом до Фонду соціального страхування від нещасних випадків. Звітність про працевлаштування інвалідів гармонійно й безболісно ввійде в єдиний звіт, не викликаючи жодних претензій з боку роботодавців. Завдяки вищенаведеним заходам роботодавці не матимуть змоги “переховуватись” від Фонду і змушені будуть створювати робочі місця або сплачувати штрафні санкції. Будуть більш стимульовані до створення робочих місць, від чого виграють інваліди. Додатковими заходами до вищенаведеного мають бути:

- Введення замість щорічної звітності та сплати штрафних санкцій щоквартальної або щомісячної, це дасть змогу роботодавцям більш рівномірно витрачати, а Фонду – отримувати та розподіляти ці кошти, планувати їх видатки та надходження. Крім того, зникне явище, коли роботодавці наймають інваліда за місяць до завершення року, а потім, за попередньої домовленості з працівником, звільняють його.

- Проведення конкурсу серед громадських організацій інвалідів на здобуття фінансування від Фонду соціального захисту інвалідів для створення Національної інформаційної служби сприяння працевлаштуванню інвалідів (НІССПІ) та щорічних конкурсів для її адміністрування. НІССПІ має передбачати потужний Інтернет - портал з працевлаштування, гарячу безкоштовну телефонну лінію “8-800…”, інформаційну кампанію з популяризації сервісу. Користуючись послугами цієї служби, самим інвалідам буде легше знайти роботу, а роботодавцям – працівників для виконання нормативу. Причому не потрібно буде створювати нову державну структуру, бо періодичні конкурси з обрання організації-адміністратора послуги стимулюватиме цю структуру надавати відповідні послуги якомога якісніше, чого не буде, якщо адмініструванням займуться державні службовці. Додатковою перевагою наведеного шляху вирішення проблеми є те, що держава матиме змогу надавати адресну допомогу на різноманітні засоби та заходи реабілітації конкретним особам, виходячи з їхніх реальних потреб, за рахунок суттєвого збільшення коштів, отриманих державним бюджетом, замість постійного підвищення пенсій та соціальної допомоги абсолютно усім інвалідам. Негативними рисами цього варіанту можуть бути ускладнення при взаємодії Фонду соціального захисту інвалідів та іншого фонду при адмініструванні звітності, виникне необхідність напрацювання дієвих механізмів такої взаємодії. Також слід зауважити непопулярність даних заходів для роботодавців, які раніше могли уникати виконання відповідних норм закону.

2. Другим шляхом вирішення зазначеної проблеми може бути заміна нормативу створення робочих місць та штрафних санкцій за його невиконання обов’язковим соціальним внеском та пільгами щодо його сплати. Пропонується замінити негативне стимулювання позитивним, не карати за “непрацевлаштування” інвалідів, а надавати певні пільги тим, хто їх працевлаштовує. Передбачається введення соціального внеску до Фонду соціального захисту інвалідів (можливе його перейменування на Фонд реабілітації інвалідів, що більше відповідає покладеним на нього функціям). Нарахування внеску за такою формулою:

Для підприємств з чисельністю працівників від 26:

В = С(0,04П – і)

де В – розмір соціального внеску до Фонду С – середня заробітна плата на підприємстві за звітний період (місяць або квартал) П – чисельність штатних працівників І – чисельність створених робочих місць для працевлаштування інвалідів і зайнятих інвалідами.

від 16 до 25:

В = С(1 – і)

від 8 до 15: С(1 – і) В = ––––––––— 2 до 8 працівників – не сплачують внески.

При В<0, Д = - ВК Д – дотація від держави, яку отримує роботодавець, що створив більше 4% робочих місць для працевлаштування інвалідів. К – коефіцієнт (до 1).

В принципі, штрафні санкції в діючій системі нараховуються за такими ж формулами, тільки в цьому випадку вони мають вигляд обов’язкового платежу, який тим менший, чим ближча кількість працевлаштованих інвалідів до 4%. Також наведений механізм дасть змогу заохочувати до створенні робочих місць понад 4% для тих підприємств, які можуть це зробити, тоді як в діючій системі це ніяк не заохочується. Роботодавець, що створив понад 4% робочих місць не тільки повністю звільняється від сплати соціального внеску до Фонду, а ще й отримує дотацію, пропорційну, звичайно ж, кількості працевлаштованих понад 4% інвалідів. Отримавши в результаті розрахунків по формулі значення внеску менше 0, ця сума помножується на коефіцієнт, визначений державою, і таким чином розраховується сума дотації. Логічно, якщо такий коефіцієнт буде дорівнювати, наприклад, 0,5, принаймні, не більше 1. Крім вищезазначених, пропонуються заходи, передбачені в першому варіанті: об’єднання звітностей, подання їх щомісяця або щокварталу, створення Національної агенції сприяння працевлаштуванню інвалідів. Позитивами даного варіанту, крім зазначених у першому варіанті, є: - покращення ставлення до інвалідів з боку роботодавців внаслідок заміни негативного стимулювання до їхнього працевлаштування шляхом покарань, позитивним – шляхом надання пільг, - збільшення створення робочих місць для інвалідів, в тому числі й понад 4% на тих підприємствах, які мають можливість це зробити, але раніше не були в цьому зацікавлені, - більша прозорість у цій сфері, необхідність сплати внеску набагато складніше оскаржити, аніж штрафні санкції. Негативними сторонами варіанту, на нашу думку, є складність введення та адміністрування нового соціального внеску, а також можливий суттєвий опір роботодавців та підконтрольних їм профспілок проти нібито підвищення соціального навантаження на фонд оплати праці.

Не зважаючи на те, що особисто автору більше подобається другий варіант розв’язання проблеми, проведене нами більш-менш об’єктивне порівняння наведених альтернатив схиляє шальки терезів до першого. Отже, для втілення цього шляху слід здійснити такі заходи: 1). Внести зміни до Закону “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні” та інших законодавчих актів для об’єднання звітності фондів та деяких питань функціонування Фонду соціального захисту інвалідів. 2). Внести відповідні пропозиції до законопроекту або зміни до вже чинного закону “Про систему збору та обліку єдиного соціального внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування” (або “Про єдиний соціальний податок”). 3). Розробити та проводити конкурси для громадських організацій на здобуття фінансування від Фонду соціального захисту інвалідів України, на створення та забезпечення функціонування Національної інформаційної служби сприяння працевлаштуванню інвалідів.

Звичайно, проблема, шляхи вирішення якої пропонуються у цій статті, не єдина у сфері реабілітації та соціального захисту інвалідів у нашій країні. Але, розв’язавши її, держава отримала б можливість значно підвищити рівень життя людей з особливими потребами здоров’я та перейти до вирішення інших, не менш важливих питань у цій сфері. І, замість продовжувати нагромадження законодавчих норм з надання соціальних гарантій, слід звернути увагу на вже прийняті закони, оцінити їх результативність та впровадити заходи для її підвищення. Загалом у сфері зайнятості населення ситуація така, що найближчим часом кількість непрацюючих громадян зрівняється та перевищить кількість працюючих. З огляду на це держава має звернути увагу на ті верстви, які потенційно могли б та мають бажання працювати, та надати їм можливість реалізувати власний потенціал та прагнення.

Михайло ІЗЮМСЬКИЙ. ВМГО “Генерація успішної дії”