Впродовж останніх років питання реформування системи пільг дискутується досить гостро. Кількість пільговиків є чималою, державний бюджет України значною мірою спрямований на фінансування різного роду пільг, гарантій, компенсацій (за різними даними – близько третина бюджету витрачається в різних формах на ці потреби).

Держава загалом намагається поступово реформувати систему пільг, приймаючи відповідні концепції, стратегії тощо. На даний час діє та впроваджується Стратегія упорядкування системи надання пільг окремим категоріям громадян до 2012 року, затверджена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 03.06.2009р. № 594-р.

Зокрема, у стратегії підраховано осіб, які мають право на пільги. Наприклад, до найбільш чисельних категорій громадян, які мають право на пільги, належать:

• ветерани праці — близько 4,6 млн. осіб;
• ветерани війни — близько 2,8 млн. осіб, серед яких учасників бойових дій — 325,3 тис., інвалідів війни — 223,1 тис.;
• особи, які мають особливі заслуги перед батьківщиною або особливі трудові заслуги перед батьківщиною, — 1,19 тис. осіб;
• особи, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, - близько 1,9 млн. осіб;
• інваліди — близько 2,6 млн. осіб;
• діти війни — близько 6,1 млн. осіб.

Крім того, право на пільговий проїзд мають 10,5 млн. пенсіонерів за віком.

Отже, додавши вищезазначені категорії пільговиків можна визначити їх загальну кількість – 18 млн. осіб (не рахуючи пенсіонерів як окрему категорію, водночас багато з них належать до вищезазначених категорій пільговиків). Звичайно, певна кількість пільговиків може одночасно належати до кількох категорій, але це не усуває масштаби проблеми – понад третина населення України має певні пільги, і загалом нараховується понад 600 категорій пільговиків, а право на отримання пільг регламентуються майже 50 законодавчими і підзаконними нормативно-правовими актами.

Пільги встановлювалися як винагорода за заслуги перед батьківщиною, що забезпечує підвищений рівень соціальних гарантій ветеранам війни, особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною або особливі трудові заслуги перед Батьківщиною, учасникам ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, і як соціальна підтримка для забезпечення достатнього життєвого рівня, зокрема, дітей війни, пенсіонерів за віком, інвалідів загального захворювання, потерпілих від Чорнобильської катастрофи. Проте чи актуальні ці пільги зараз та чи дійсно всі особи, які належать до пільговиків, потребують отримання цих пільг. Очевидно, що ні.

Встановлення пільг особам, які мають право на пільги за професійною (службовою) ознакою, загалом залишається досить спірним питанням. Багато науковців, експертів та, зрештою, представників влади, дотичних до реформування системи пільг, погоджуються, що ці пільги слід скасувати (або переглянути і суттєво обмежити), оскільки вони є пережитком радянської системи, за якої були встановлені.

Проте відмовитися від цих пільг також слід досить обережно, оскільки можна наразитися на великий опір представників тих категорій, які отримують ці пільги за професійною ознакою. А до них, зокрема, належать військовослужбовці, працівники міліції, пожежної охорони тощо, працівники сфери охорони здоров’я, культури, освіти, що працювали в сільській місцевості, народні депутати України, працівники судів, прокуратури та інші особи з професією суспільної значущості, особи, які працювали у шкідливих умовах виробництва і з загрозою професійного захворювання (зокрема, гірники). Як пояснюють розробники стратегії, ці пільговики мають пільги, що зумовлені специфікою їх службової діяльності і є додатковою соціальною гарантією у зв’язку з особливими умовами праці та підвищеним ризиком. Проте, на мою думку, це не відповідає принципу рівності громадян, закріпленого в Конституції України.

До речі, серед шляхів реалізації стратегії зазначено скорочення переліку категорій отримувачів пільг за професійною ознакою за умови адекватного підвищення рівня їх доходів, і більше того, запровадження класифікації пільг залежно від їх соціального призначення — як форми визнання заслуг перед батьківщиною, соціальної підтримки для забезпечення достатнього життєвого рівня найменш захищених верств населення чи додаткової гарантії у зв’язку з особливими умовами праці. А серед завдань стратегії варто виділити посилення адресного підходу у наданні пільги з метою забезпечення конституційного права на соціальний захист.

Таким чином, підхід щодо необхідності фактичного скасування пільг за професійною ознакою схвалено владою і відповідно готуються відповідні заходи щодо його запровадження.

Проте, слід відзначити, що законодавець не поспішає скасовувати більшість пільг, тобто «рубати з плеча», оскільки це дуже неприйнятне політичне рішення, яке фактично позбавить владу підтримки більш як третини потенційних виборців, що є більш ніж суттєво для подальшого утримання влади. Тому, яка б не була влада та яку б політичну силу вона б не представляла, вона не поспішає реально запроваджувати реформу системи пільг в Україні, натомість поступово впроваджує нові. Зокрема, лише впродовж останніх років було прийнято закони «Про підвищення престижності шахтарської праці», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань соціального захисту багатодітних сімей», та ін.

Також, варто відзначити, що на даний час триває обговорення пенсійної реформи, і відповідно до винесеного на обговорення законопроекту і надалі передбачаються пільгові умови виходу на пенсію або особливі умови щодо порядку та розміру виплати пенсій багатьом категоріям громадян, пенсії яким призначені відповідно до Митного кодексу України, Законів України “Про державну службу”, “Про прокуратуру”, “Про статус народного депутата України”, “Про Національний банк України”, “Про Кабінет Міністрів України”, “Про дипломатичну службу”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про судову експертизу”, “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, “Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів”, “Про наукову і науково-технічну діяльність”, “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб”, “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”, “Про пенсійне забезпечення”, “Про судоустрій і статус суддів”, Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року № 379 “Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України”.

Слід наголосити на тому, що у стратегії прямо зазначено, що одним з її основних завдань є надання пільг, компенсацій і гарантій лише найменш захищеним верствам населення та особам, які мають заслуги перед батьківщиною. З одного боку, це дуже прогресивний підхід, водночас – «надання пільг» залишається, а така категорія як найменш захищені верстви населення може бути розтлумачена досить широко, оскільки це оціночне поняття і залежно від ситуації можна розуміти його по іншому (зокрема, залежності від політичної ситуації). До мало захищених верств населення можна віднести і бідне населення, і населення сільських районів, і інвалідів тощо.

Варто погодитися з висновками Комісії ООН з посилення правових можливостей бідних верств населення, що витоки й одночасно наслідки бідності полягають в тому, що певні групи не мають доступу до використання правових можливостей, наданим іншим, привілейованим в цьому відношенні членам суспільства, а саме: справедливого та чесного суду, закріплення та захисту майнових прав, трудових прав та можливості існування власної приватної ініціативи. Здебільшого повсякденне життя таких громад та вирішення спірних ситуацій регулюється нормами звичаєвого права, які далеко не завжди мають правове підґрунтя. Очевидно, що бідні верстви населення обмежені у доступі до правових інструментів, які б дозволили їм захищати свої інтереси та права свідомо та самостійно. Знову ж таки, як вже зазначалося вище, у стратегії передбачається, що надання пільг повинно відбуватися для тих осіб, для яких вони є формою соціальної підтримки, спрямованої на забезпечення достатнього життєвого рівня, за умови, що дохід таких осіб не перевищує встановленої величини, або додатковою гарантією у зв`язку з особливими умовами праці.

Натомість держава замість того, щоб долати (хоча і поступово) причини і умови, які зумовлюють наявність мало захищених верств населення, намагається піти, на перший погляд, найлегшим шляхом – надати пільги різним категоріям громадян, зазначивши, що саме ці категорії потребують цих пільг, та вважати, що проблема вирішена. Натомість потрібні зміни, за допомогою яких малозабезпечені та соціально ізольовані громадяни можуть отримати доступ до права, правової системи та правових послуг для захисту і посилення їхніх інтересів, зміни, які дозволять малозахищеним категоріям громадян вийти з цієї категорії та піднятися вище, покращити свій добробут та не потребувати пільг, які їм надає держава як своєрідне «відступне».

У Стратегії подолання бідності, затвердженій Указом Президента України від 15 серпня 2001 року №637/2001 наголошується на тому, що діюча система пільг не забезпечує надання допомоги виключно бідним верствам населення, а сприяє помітному збільшенню доходів заможних верств населення, зростанню економічної нерівності.

Ще одним завданням стратегії є вироблення єдиного підходу до надання пільг з оплати всіх видів послуг особам, які мають на них право, в межах установлених норм споживання. Знову ж таки, це відповідає принципу рівності, що закріплений у Конституції України, - щодо запровадження єдиного рівного підходу, водночас, знову ж таки, йдеться про збереження пільг, а не про їх реформування.

Також виникає питання щодо задекларованої у стратегії необхідності збереження існуючого порядку надання пільг з оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв`язку, санаторно-курортного лікування тощо для осіб, які мають особливі заслуги перед батьківщиною або особливі трудові заслуги перед батьківщиною, вдів (вдівців) та батьків померлих (загиблих) осіб, які мають особливі заслуги перед батьківщиною або особливі трудові заслуги перед батьківщиною; ветеранів війни, осіб, на яких поширюється дія Закону України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту”, учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та їх вдів (вдівців), а також для інвалідів з дитинства та дітей-інвалідів, яким надається державна соціальна допомога. Розробники стратегії, вже вкотре, намагаються поєднати у стратегії підхід адресності надання пільг і необхідність збереження пільг для багатьох категорій громадян, цим самим визнаючи, що нічого іншого, крім збереження пільг для багатьох держава зробити не може.

Більше того, можна поставити під сумнів доцільність багатьох категорій пільговиків як таких, навіть беручи до уваги вищезазначений перелік. Зокрема, вдів (вдівців) та батьків померлих (загиблих) осіб, які мають особливі заслуги перед батьківщиною або особливі трудові заслуги перед батьківщиною. Пільга (за умови її збереження) повинна мати адресне індивідуальне застосування – це загальноприйнятий та задекларований підхід, натомість члени сім`ї «пільговика» не завжди є саме тими, хто потребує надання певної пільги.

Конституційний Суд України займає наступну позицію щодо суті пільг - пільги, компенсації, гарантії слугують певною соціальною допомогою, підтримкою, додатком до основних джерел існування і спрямовані на реалізацію конституційного права кожного громадянина на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (стаття 48 Конституції України). Також Конституційний Суд України наголошує, що утверджуючи і забезпечуючи права і свободи громадян, держава окремими законами України встановила певні соціальні пільги, компенсації і гарантії, що є складовою конституційного права на соціальний захист і юридичними засобами здійснення цього права, а тому вони є загальнообовязковими, однаковою мірою мають додержуватися органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами; невиконання державою своїх соціальних зобовязань щодо окремих осіб ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави, що закономірно призводить до порушення принципів соціальної, правової держави. Більше того, Конституційний Суд України зазначає, що багато “пільг”, встановлених Законами України “Про міліцію”, “Про прокуратуру” тощо, є не пільгами, а гарантіями та іншими засобами забезпечення професійної діяльності окремих категорій громадян, ефективного функціонування відповідних органів (Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 року, справа N 1-15/2002 N 5-рп/2002 щодо пільг, компенсацій і гарантій).

Така позиція Конституційного Суду України зумовлена необхідністю захисту в сучасних умовах інтересів багатьох громадян, які позбувшись пільг, реально не отримують від держави нічого взамін і перебуватимуть за межею бідності.

Тому насамперед держава повинна вживати заходів щодо поступового реформування системи пільг, заміни їх на адресну допомогу чи інший адресний підхід. Це теж задекларовано у стратегії – а саме в ній зазначено про необхідність прийняття нормативних актів щодо посилення адресності надання пільг.

Отже, право на пільги і надалі розглядається як елемент конституційного права на соціальний захист, оскільки інших форм, які би могли ефективно гарантувати громадянам належний життєвий рівень, поки що немає. Натомість держава робить недостатньо для того, щоб забезпечити належний життєвий рівень малозахищених верств населення іншим чином. Тобто віз і далі там…

Леонід Тарасенко, Центр громадської адвокатури 

Джерело